Cooperación Descentralizada y Participación Ciudadana
Cooperación Descentralizada y Participación Ciudadana
Michel Azcueta
Presidente
Escuela Mayor de Gestión Municipal
En el actual contexto de universalizacion y globalización, lo local ha ido adquiriendo una importancia creciente tanto desde el punto de vista del individuo como del conjunto de la sociedad, de la economía, del bienestar y de las relaciones sociales.
Por otro lado, las evaluaciones que, desde diversos ángulos, se han ido haciendo sobre la cooperación internacional, concluyen también, en la importancia de la presencia de los territorios y gobiernos subnacionales de los países donantes como receptores, para la mayor eficacia de los proyectos de cooperación, por lo que se da mayor atención a la
“Cooperación Descentralizada” como instrumento de solidaridad entre países y comunidades.
En este contexto global, la participación ciudadana adquiere nuevas dimensiones y se proyecta a nuevos espacios desde lo local hasta lo internacional siendo uno de los elementos de unidad entre los ciudadanos de los países donantes y de los receptores de la cooperación, por lo que el fortalecimiento de los nuevos actores sociales, la consciencia como elemento clave del desarrollo humano, la información y la transparencia forman parte ya de una nueva concepción de la cooperación internacional, cuya concepción teórica y práctica está siendo enriquecida desde la cooperación descentralizada y participativa.
Palabras clave:
• GOBIERNOS SUBNACIONALES: Aquellos, diferentes de los gobiernos nacionales, que tienen la responsabilidad de dirigir con autonomía territorios de carácter local, provincial y regional.
• COOPERACION: Acción solidaria realizada por personas, grupos, instituciones públicas y privadas con el objetivo de elevar el nivel de vida y desarrollo humano de todos los participantes en dicha acción.
• COOPERACION DESCENTRALIZADA: Aquella cooperación realizada desde y con las instancias subnacionales de los países donantes y de los países receptores.
• CIUDADANIA: Consciencia activa de los derechos y obligaciones de cada individuo en el seno de una sociedad determinada.
• PARTICIPACION CIUDADANA: Actitud consciente de las personas con el fin de alcanzar objetivos en un espacio territorial o social determinado.
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Y
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Michel Azcueta
Presidente
Escuela Mayor de Gestión Municipal
Perú
Noviembre 2006
Cooperación Descentralizada
y Participación Ciudadana
Introducción.
Entrados ya plenamente en el siglo XXI, comprobamos que, más allá de los avances, de los fracasos y de los éxitos del modelo económico globalizador, hay una insatisfacción general en las sociedades altamente desarrolladas como en las sociedades del llamado sur, en lo que se refiere a resultados concretos respecto al bienestar general de las personas y a las relaciones internacionales entre naciones y pueblos. En ambos aspectos, y en medio de una creciente masificación a escala mundial, ha ido avanzando la necesidad de preguntarse, como ciudadanos, las causas de las diferencias existentes en el ejercicio de nuestros derechos y en la influencia sobre el poder, de ser actores y agentes activos de los procesos políticos y sociales, y de asumir que todos los pueblos del planeta tenemos una responsabilidad compartida en la solución de los grandes problemas de la humanidad hoy.
En tal sentido, la construcción y el fortalecimiento de la noción y la acción de ciudadanía elevan las demandas de participación en las diferentes sociedades. Y a ese nuevo impacto en las relaciones sociales no escapa la cooperación internacional.
“Los problemas derivados de la estrechez de perspectivas que definen los mecanismos burocráticos de gestión de la cooperación, como el alcance social de los efectos del subdesarrollo y las exigencias de una cooperación efectiva acorde con la naturaleza de los retos que se enfrenta la sociedad mundial, hacen necesario un cambio fundamental en la implicación de la sociedad civil de las realidades (espacios) a conectar” (AECI – Valencia - 1997).
Es conveniente resaltar que este proceso se da, como hemos señalado, en las dos realidades, la de los donantes y la de los receptores de la cooperación, obligando a cambios en los modelos no solo de cooperación sino de gestión de los mismos. En los últimos tiempos, ha aumentado la presencia de los niveles subnacionales de gobierno (regiones, ayuntamientos, mancomunidades) y de Organismos No Gubernamentales (ONGs) especializadas, en la financiación de la cooperación en los países donantes, junto con un mayor protagonismo de la sociedad civil y de similares entidades y organizaciones (regiones, municipios, ONGs, etc.) en los países receptores.
Todo ello anima el debate sobre el modelo de desarrollo mundial, las relaciones internacionales, los objetivos y prácticas de la cooperación al desarrollo y, en todos y cada uno de estos aspectos, el rol de la ciudadanía y su participación directa en dichos procesos.
1. La Cooperación Descentralizada: más allá de las “modas”.
Uno de los problemas para focalizar la ayuda externa desde los países donantes es que se ha establecido en diversos momentos diferentes prioridades, que han hecho finalmente, perder especificidad a la misma. En los 80 se apuntaba a concentrar la cooperación en regiones más pobres y se enfatizaba el apoyo al desarrollo rural y a la producción de alimentos. La cooperación se daba principalmente a través de los niveles nacionales de gobierno. En el 92 ya se insistía en la importancia de promover los derechos humanos. Progresiva y sucesivamente, se han abordado diversas líneas programáticas, en temas de salud, integración, protección de la infancia, seguridad alimentaria, apoyo a procesos de ajuste estructural, medio ambiente, género, minorías étnicas, programas antidrogas, emergencias, generación de empleo, apoyo a las ciudades intermedias o combate a la pobreza; pero sin poder integrar estas diferentes concepciones en una estrategia coherente, quedándose en las “modas” y olvidándose del “modelo”.
Esta situación queda reflejada, también, en múltiples evaluaciones efectuadas por los propios gobiernos y ONGs donantes, así como por la mayoría de analistas preocupados por los niveles cuantitativos y cualitativos de la cooperación al desarrollo, y, de forma muy directa, por el nivel de eficacia de la misma.
Paralelamente, en los países desarrollados se fortaleció el proceso de descentralización político-administrativa, con la consecuente transferencia de recursos y competencias a los niveles regional y local de gobierno, dando así lugar a la aparición de nuevos actores de la política de cooperación.
Por otro lado, los fracasos notorios de la cooperación internacional – y no sólo de ella, por supuesto – en la lucha contra la pobreza en los países del sur, obligan a cambios profundos en las relaciones entre los países y, de manera especial, en los objetivos y métodos de la cooperación al desarrollo, dando forma a la llamada cooperación descentralizada.
Ya en l985, por ejemplo, al conmemorarse los 25 años de cooperación europea, el informe del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, concluía:
“La deficiencia más preocupante de la ayuda al desarrollo ha sido su limitada contribución mesurable a la reducción – a diferencia del alivio - de la extrema pobreza, especialmente en las áreas rurales de países de ingreso medio y pobre” (CAD, 1990:28).
Esta afirmación se daba oficialmente en l985, pero no es ajena al presente y se podría decir, después de las crisis vividas en América Latina en los quince años siguientes, que la pobreza y las desigualdades siguen siendo problemas estructurales en todos los países de la Región.
Se ha hecho un esfuerzo de concertación Norte-Sur al concretar los Objetivos del Milenio. El primero de los ODM plantea reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día y reducir también a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre para el año 2015. En el caso de América Latina y el Caribe, un 40 % de los países no lograría esa meta con la actual distribución de los recursos.
La cooperación descentralizada debe de tener en cuenta tanto los Objetivos del Milenio, una base aceptada de objetivos comunes, como los niveles de desigualdad y de eficiencia en el manejo de los recursos de la cooperación tanto desde los gobiernos nacionales como de las otras instancias de gobierno.
Gana importancia la cooperación descentralizada que se canaliza desde los gobiernos regionales, comunidades autónomas o provincias y municipios europeos. Destacan en esta modalidad de cooperación las actividades de los länder alemanes, de las comunidades lingüístico-culturales belgas y de las comunidades autónomas españolas y, en épocas más recientes, de los gobiernos reginales de Italia y Francia. (ver Valderrama…2004, p. 111)
Como señalan Schejman y Berdegué
“De lo que se trata es de asumir la cooperación descentralizada y participativa a escala de los gobiernos locales como un modelo alternativo que permita superar las limitaciones evidentes que muestra la cooperación de gobierno central a gobierno central. En otras palabras fortalecer procesos de descentralización y de responsabilidad creciente de los gobiernos subnacionales en materias de desarrollo en que están empeñados los países de América Latina, teniendo como marco estratégico el desarrollo territorrial basado en la transformación productiva e institucional de determinadas localidades” (ver Valderrama, p 91).
En un contexto en el cual (como insistentemente lo señalan, año tras año, los informes de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial y de la propia Comisión Europea) la pobreza y las desigualdades aumentan en América Latina, es fundamental que se evalúe mejor el conjunto de la cooperación al desarrollo, sus objetivos, sus mecanismos y su metodología.
De ahí la importancia de fortalecer la institucionalidad democrática en los países de América Latina como base firme de gobernabilidad y desarrollo, reconociendo a los actores locales como contraparte válida de dicha cooperación.
La cooperación descentralizada tiene entonces esa doble vía: los actores e instituciones subnacionales de los países donantes, y los actores e instituciones subnacionales de los países receptores, transformándose así en una nueva y rica experiencia de solidaridad y de construcción de un modelo de relaciones internacionales compartiendo objetivos y valores en espacios, territorios y sociedades de diferente nivel de desarrollo económico pero participando juntos en objetivos universales, aportando unos y otros desde lo local en la construcción del nuevo orden internacional.
No puede pensarse que esta estrategia implique una menor preocupación por las dinámicas nacionales e internacionales: por el contrario, para evitar una atomización de la ayuda y de las relaciones entre cooperantes, la cooperación descentralizada tiene que asumirse dentro de las estrategias nacionales de desarrollo y de cooperación que cada país desee aplicar y dentro de un contexto regional y global que impacta tanto en las políticas nacionales como en las locales.
Sin embargo, no es el único reto a afrontar. Por su misma naturaleza, la cooperación descentralizada puede derivar en la ejecución de pequeños proyectos en cortos períodos de tiempo sin una sostenibilidad a mediano y largo plazo. Es fundamental por ello, asumir una exigencia compartida de un enfoque integrador a corto, mediano y largo plazo de las políticas locales, regionales y nacionales de desarrollo. Ello implica también nuevas formas de aplicación: que los proyectos sean oportunidades de una acción conjunta entre diversos niveles de gobierno, que el desarrollo de capacidades sea inherente a cada proyecto de cooperación, que el intercambio de recursos humanos sea tan importante como los otros recursos, y que la participación y organización de la sociedad sea una actividad esencialísima de cada proyecto.
Por eso sostenemos que la cooperación descentralizada es una oportunidad y un reto para romper “las modas de la cooperación” e ingresar a una nueva época de relaciones y tareas compartidas del desarrollo a nivel global y a largo plazo.
2. El marco de relación entre la Cooperación Descentralizada y la Participación Ciudadana.
Al ir extendiéndose el modelo democrático tanto en Europa como en América Latina, han ido creciendo, también, las demandas de los ciudadanos en la mejora de los servicios públicos, en la vigilancia y fiscalización del uso de los recursos, y, aunque con menor densidad, en la gestión directa por parte de los ciudadanos de muchos proyectos.
En el informe del PNUD sobre la democracia en América Latina se concluye:
“Un mejor diseño de los dispositivos e incentivos institucionales podría mejorar y mucho el funcionamiento de la democracia. Una proporción importante de estas respuestas señala que la reforma política debería construir nuevos canales que faciliten la participación de la sociedad civil organizada. La apatía ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participación y ampliando su número y alcances” (PNUD-2004).
Sabemos que el nivel y la calidad de la participación ha tenido y tiene sus altibajos, y esto se ha dado en los países europeos (desde las famosas asociaciones de vecinos en la España democrática de fines de los 70 hasta las experiencias de comercio justo y defensa del medio ambiente en Holanda, en Dinamarca, etc.) y en los países del continente americano (experiencias notorias en las cooperativas de Canadá, defensa de los derechos de minorías en Estados Unidos, presupuesto participativo en Perú y Brasil, acciones de trueque comercial en Argentina o aportes a la educación en Chile), simplemente por recordar algunas de ellas que se han ido dando en los últimos 30 años, hasta llegar a las movilizaciones medioambientales por la paz o anti-globalización que unen a movimiento ciudadanos de todos los continentes. Con todas ellas, con los éxitos y fracasos, se ha ido profundizando en el concepto mismo de participación, sin caer en la trampa del “localismo” sino relacionándolo con los contextos nacionales e internacionales, con el modelo económico neoliberal imperante en las últimas décadas.
La participación ciudadana, a nuestro entender, está unida a la consciencia, al modelo de desarrollo, a la democracia y al poder. Este es el marco en el que proponemos entender y evaluar la relación entre la cooperación descentralizada y la participación.
Está claro, en primer lugar, que no hay participación sin consciencia, sin ser conscientes de los objetivos que se pretenden alcanzar, de los actores que llevan adelante los procesos, de los deberes y derechos de unos y otros. La consciencia supone también, compartir una visión del mundo o, por lo menos, compartir partes de esa visión que es lo que permitirá, precisamente, llevar adelante proyectos comunes de cooperación. Lo ideal es que este nivel de consciencia se extienda a la mayor cantidad posible de personas de los dos espacios (donante y receptor) y que no solo se dé entre los dirigentes y responsables de los proyectos.
Está claro, entonces, que la consciencia es la base de la participación, y al ser la consciencia fundamentalmente individual, transformándose en social al compartir con los demás, se entiende mejor la relación entre la participación ciudadana y los modelos de desarrollo económico y de democracia. Los cambios y las crisis en estos campos son manifiestos.
“Lo que más necesita la democracia es la existencia de un número significativo de hombres y mujeres que estén preparados para pensar la política y que hablen en las reuniones, que participen en las manifestaciones pero solo si tienen opinión acerca de lo que se escribe en las pancartas que llevan”
(Walzer, Michael, 2002, pag. 318).
Por supuesto que esto es válido no solo para la participación política sino para toda participación ciudadana en general.
Asimismo, la consciencia de participación no es aislada, tiene una dinámica local que se realiza en un contexto global.
“Lo que representa la fuerza viva del espíritu democrático, en la actualidad, es mi deseo de participar en la economía mundial globalizada y, al mismo tiempo, defender mi propia identidad cultural; lo que sólo es posible si logro reconstruir un marco político. Hoy la primera defensa de la democracia consiste en decir que es falso pensar que la globalización de una parte del comercio o las finanzas destruye la capacidad de las sociedades de configurar su propio futuro. Es, por supuesto, falso en todas las esferas. Para verlo sólo hay que leer la prensa, que es tan diferente de un país a otro”
(Touraine, Alain, Unesco, pag. 119).
Vemos, pues que, entrados ya al siglo XXI, la comprensión de la participación se ha ido extendiendo hacia otros campos, obligados por las crisis de los modelos y la profundización de la conciencia individual frente a la uniformización y unidimensionalidad del sistema.
Pero más allá de los cambios producidos en el mundo, y siempre a partir de las experiencias locales, podemos resumir que participación es poder, concretándose mucho más cuando analizamos los programas y proyectos de cooperación:
a) Poder definir los objetivos de manera conjunta, y no impuestos por una de las partes. Ello supone una visión compartida, un diálogo entre las partes, un respeto mutuo y un querer y saber compartir la construcción de algo nuevo.
b) Poder definir los métodos, ya que, muchas veces, se busca y se logra la participación en la definición de objetivos, pero se impone una metodología determinada. Y esto ha ocurrido y ocurre en los países y localidades receptoras, con responsabilidad directa en los ejecutores de muchos proyectos.
c) Poder utilizar los recursos, fiscalizando su uso, con información y transparencia absolutas de y para todos los actores, ciudadanos y ciudadanas de las dos partes.
d) Poder evaluar los proyectos, con rendición pública de cuentas y de resultados tanto materiales como sociales, culturales, etc., difundiendo dicha evaluación, con sus aspectos positivos y negativos.
e) Poder cambiar, introducir modificaciones ya que, en numerosas ocasiones, una de las desviaciones de los programas y proyectos de cooperación es la permanencia de objetivos, métodos y actores, sin atreverse a cambiar aquello que ha demostrado que no sirve o que no se adecua a las nuevas circunstancias.
Otro aspecto a tener en cuenta al analizar la relación entre cooperación descentralizada y participación ciudadana es el surgimiento de nuevos actores como el movimiento de mujeres, las comunidades indígenas, las organizaciones de base, los pequeños empresarios, los grupos juveniles y las propias ONGs, tema que fue objeto de un trabajo anterior publicado por Urb-Al (ver: “Tejiendo lazos entre territorios” Urb-Al – Valparaíso – Chile, 2004 pp. 231 y ss).
Como vemos, la cooperación descentralizada ha enriquecido muchísimo la práctica y la reflexión sobre la participación ciudadana, con aportes concretos en diferentes espacios políticos, sociales, culturales y económicos, contribuyendo más y mejor a fortalecer ciudadanía en las dos comunidades, las donantes y las receptoras.
3. Iniciativas de Cooperación Descentralizada en materia de Participación Ciudadana.
3.1. Los Programas de Cooperación
No es posible hablar de la cooperación descentralizada sin reconocer la evolución e importancia de la institucionalidad municipal en los países que integran la Unión Europea. No sólo por una trayectoria que puede considerarse histórica sino porque, refiriéndonos a la actualidad de muchos países europeos, se habla de una “segunda descentralización” en la que los gobiernos locales son el centro de dichos procesos. Con lo cual además, aumentarán su rol en el ámbito internacional incluyendo el de la cooperación.
Fue, precisamente, a partir de los municipios democráticos que se inicia, hace ya varias décadas, la cooperación entre ciudades, base cierta de la cooperación descentralizada.
a) La cooperación técnica intermunicipal: IULA
Con la fundación en 1913 de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) comenzó una nueva era en las relaciones municipales internacionales. La creación de IULA supuso la regularización y formalización de los contactos entre las asociaciones de municipios.
En la actualidad IULA cuenta con siete Secciones Regionales que desarrollan programas de formación y capacitación para los gobiernos locales. Las Secciones disponen de sistemas de información y documentación y llevan a cabo labores de investigación y servicios de consultoría y capacitación institucional, a la vez que fomentan la la cooperación internacional entre municipios.
b) La cooperación democrática intermunicipal: FMCU
Tiene su origen en 1951, en los años de la “guerra fría”, cuando un pequeño grupo de franceses propone fomentar las relaciones entre los pueblos que estuvieron divididos durante la segunda guerra mundial. Después de algunas experiencias particulares, en 1957 se funda la Federación Mundial de Ciudades Hermanadas (FMCU), siendo el primer hermanamiento, altamente simbólico para la época, el formado entre las ciudades de Dijou (Francia) y Stalingrado (Unión Soviética).
A partir de ahí, las acciones se multiplican, teniendo como objetivo “constituir una fuerza capaz de hacer escuchar la voz de todos los seres humanos” a partir de la autonomía de los poderes locales.
Fue importante el congreso de París en 1967, que adoptó los principios de descentralización y libertad de acción de los municipios en sus relaciones con otras ciudades de otros países; el derecho de los ciudadanos de desplazarse y encontrarse libremente por encima de las ideologías: la lucha permanente contra toda forma de racismo, fascismo, imperialismo y discriminación y, finalmente, detener la carrera armamentista.
El instrumento principal son los “hermanamientos” entre ciudades de diferentes países, culturas y nivel de desarrollo.
En la década de los 80 se inició la incorporación de los municipios latinoamericanos y se acuñó el término de “hermanamiento-cooperación”, con ayudas concretas y financiamientos compartidos para proyectos de desarrollo local.
Recordemos que en mayo de 2004, ambas organizaciones acordaron fusionarse para crear la Unión Internacional de Ciudades y Poderes Locales, una especie de ONU municipal, con sede en la ciudad de Barcelona que, seguramente, tendrá repercusiones en las relaciones internacionales y en la propia cooperación descentralizada.
c) La cooperación intermunicipal cultural: UCCI
La Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.) fundada en el año 1982, se define como una organización internacional, no gubernamental, de carácter municipal, sin ánimo de lucro.
Agrupa a las siguientes 26 ciudades iberoamericanas: Asunción, Barcelona, Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, Caracas, Guatemala, La Habana, La Paz, Lima, Lisboa, Madrid, Managua, México, Montevideo, Panamá, Río de Janeiro, San Francisco de Quito, San José de Costa Rica, San Juan de Puerto Rico, San Salvador, Santiago de Chile, Santo Domingo, Sao Paulo, Sucre y Tegucigalpa.
El 25 de enero de 1989, la UCCI fue admitida como Miembro Consultivo del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización de las Naciones Unidas.
En la IX Asamblea Plenaria de la Unión (celebrada en Río de Janeiro, el mes de julio de 2000), se puso de manifiesto la vigencia del objetivo fundamental de la organización, buscar, desde la unión de intereses, soluciones similares a problemas que son comunes a todas las ciudades.
d) La cooperación intermunicipal integral: Urb-Al
Urb-Al es un programa de cooperación económica, descentralizado y horizontal, de la Comisión Europea sobre temas claves de las políticas urbanas. Pretende abrir posibilidades a las colectividades locales de Europa y América Latina de convertirse en actores directos de la cooperación internacional.
En base a las experiencias de cada uno de los países miembros y de la propia Comisión Europea, el año 2000 llegó a definirse mejor el contenido de la cooperación descentralizada, como un nuevo paradigma que predicaba el desarrollo participativo y la asunción de papeles por los agentes locales.
La apertura de la cooperación a una amplia gama de agentes ha sido una tarea difícil. Pero los retos planteados por la mundialización y la lucha contra la pobreza rompen las barreras entre los agentes y alimentan la búsqueda de nuevas asociaciones público-privadas. Han visto la luz programas de cooperación descentralizada más sofisticados. Se considera que la cooperación descentralizada se propone contribuir "a suscitar un verdadero cambio a largo plazo de los procedimientos de la Unión Europea (UE) en cuanto a cooperación".
Los agentes están también en el centro del debate y la UE se ha comprometido a promover una asociación pluralista y la cooperación descentralizada.
3.2. Ejes prioritarios de Intervención
Los programas de cooperación descentralizada en materia de participación ciudadana se han articulado en especial bajo tres ejes prioritarios de intervención:
• Como un apoyo al proceso de descentralización destinado a la aparición de sistemas de gobernación local legítimos y eficaces. Las acciones en este ámbito podrían dirigirse al refuerzo de las colectividades locales o territoriales y de sus capacidades; a la promoción de sistemas de gestión participativa del desarrollo local; al refuerzo de las capacidades de la población para participar en estas nuevas instituciones; ya la promoción de nuevas asociaciones entre el Estado central, las autoridades locales y los agentes descentralizados.
• Como un apoyo a iniciativas y dinámicas de desarrollo local para garantizar la coherencia de acciones puntuales (microrrealizaciones, acciones ONG, hermanamientos) en un marco espacial determinado. A este respecto, las acciones podrían referirse al desarrollo de dinámicas de concertación y de espacios de acción entre los agentes; al apoyo a la formulación y la aplicación de planes de desarrollo; al refuerzo de los servicios de base viables y perennes; y a la puesta a disposición de fondos flexibles para reforzar iniciativas y dinámicas sociales emprendedoras y creativas.
• Como un apoyo al diálogo político y social con el fin de garantizar la participación temprana de los agentes descentralizados en la formulación de las políticas y la programación. Las acciones en este ámbito podrían contemplar la puesta en red de agentes descentralizados a nivel nacional o regional; el refuerzo de las estructuras y capacidades de organismos intermedios para participar en el diálogo; la promoción de procesos y mecanismos de diálogo formales o informales; y la organización de mesas redondas sectoriales.
Estos ejes prioritarios están vinculados íntimamente, con lo que el reto está en articular la participación ciudadana con el desarrollo local y la descentralización en función de la situación de cada país, región o localidad. En los países embarcados en una profunda descentralización, la UE podría favorecer la puerta de entrada del apoyo directo a las instituciones locales. En los países donde esta voluntad/capacidad política falta, sería necesario apoyarse en la sociedad civil.
Para América latina, como ya hemos señalado, es fundamental reconocer el rol de los gobiernos locales democráticos por aplicar las cuatro dimensiones de la gestión que son claves para el éxito de la cooperación descentralizada:
4. Los retos de la Cooperación Descentralizada en el ámbito de la Participación Ciudadana.
Reconocemos que el concepto de Cooperación Descentralizada es una respuesta innovadora a las limitaciones que tuvieron las fases anteriores de la cooperación internacional. El planteamiento de una cooperación sustentada en la descentralización territorial y en la relación directa con los agentes locales como una estrategia complementaria (pues no se plantea como sustituta de la cooperación entre estados) para alcanzar el desarrollo, ha sido reconocida casi en forma unánime por las diversas agencias de cooperación, al considerar los espacios locales como los lugares de experimentación para el logro de los Objetivos del Milenio, como señalamos anteriormente..
Este enfoque, no obstante, asume una serie de consecuencias, que no siempre todas las partes involucradas tienen presente. En primer lugar, implica la urgencia y la obligación de una determinación o una voluntad política en los gobiernos regionales y locales acerca del nuevo rol que deben desempeñar en el campo de la solidaridad internacional y la cooperación al desarrollo. Asumir la cooperación internacional como una política propia de la corporación, vinculada y estrechamente ligada al resto de políticas regionales o municipales, no es exigible solo a las entidades otorgantes, sino también a los gobiernos subestatales receptores quienes, y particularmente con mayor énfasis, deben ampliar una frecuente visión localista y asumir una perspectiva global. Solo así es posible definir objetivos y prácticas comunes en los diversos espacios de cooperación.
Una siguiente consecuencia es que la cooperación descentralizada no puede sujetarse a un modelo único de intervención. Pero no queda ninguna duda que la diversidad de experiencias, realidades y niveles de evolución en los diversos planos, exigen reconocer múltiples variantes en las formas de cooperación. Está claro que tampoco se puede caer en el otro extremo de las particularidades que pueden derivar en un inmenso caos, peligro al que no estamos inmunes si se considera que varios autores reconocen la dificultad, si no imposibilidad, de conocer o calcular el volumen de la cooperación.
Finalmente, es imperioso romper el modelo asistencialista de la cooperación (por el cual no se ve el asunto como propio y más bien como un compromiso colateral), y llegar a una resuelta culminación de lo que se ha llamado el tránsito del “hermanamiento” al “partenariado”. Reconocemos que una modalidad excelente es la construcción de redes de ciudades para la interacción local, pero éstas no deben enfocarse solo en las obras o servicios locales por sí mismas, sino que deben articularse que atentan contra el crecimiento económico provocando inestabilidad política y social, y afectando la gobernabilidad y la democracia, las cuales más bien requieren fortalecerse.
Por otro lado, una mayor influencia en la opinión pública es necesaria y útil para ir generando corrientes favorables en la ciudadanía europea. Obviamente, se requiere resolver un problema previo: no puede haber comunicación de los logros si no hay información precisa. Resulta un déficit que solo existan datos muy dispersos que no permiten tener una idea exacta de cuanto representan los niveles de la cooperación tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Es cierto que ya se van tomado decisiones como EuropAid, el Centro de Documentación Urb-Al y el Observatorio UE-AL, lo cual pretende dar soluciones en éste aspecto, pero tampoco puede esperarse tener todo el acerbo de información y experiencias debidamente sistematizado para recién proceder a una mejor comunicación a la opinión pública.
La gestión de la cooperación en los países receptores tiene un tema crucial a resolver, y es la capacidad de gestión de los agentes locales. No se cuenta con personal especializado, y es generalizada la limitación de recursos humanos, institucionales, tecnológicos y financieros que reducen capacidad de gestión.
Si partimos del supuesto de que la cooperación tiene sentido si propicia la capacidad de las colectividades locales para generar procesos endógenos de desarrollo, debemos reconocer que en el caso de América Latina, el peso de las políticas nacionales es todavía muy fuerte y pueden, de hecho sucede en no pocos casos, obstaculizar la acción de las colectividades locales. Recientemente, en el Perú, se viene dando una campaña de hostilización a los organismos no gubernamentales de desarrollo, que si bien partió de un conflicto localizado (las empresas mineras con ONGs ambientalistas) se proyecta en forma general, afectando sin duda las libertades de asociación y expresión de estas entidades.
Esto requiere una visión más compleja de la actuación de los actores de la cooperación: requiere un mayor involucramiento de las entidades locales en el ámbito internacional para generar alianzas y respaldos que eleven la capacidad de incidencia, acción concertada entre todos los agentes cooperantes para lograr un entorno nacional benévolo cuando no proactivo a favor de la descentralización o la acción municipal, y permitir articular las capacidades y experiencias de los niveles de gestión nacional con los recursos regionales y locales para impulsar su propio desarrollo y para mejorar la sinergia entre actores locales, los que con mucha frecuencia se colocan o actúan en función de la dinámica política o social a nivel nacional.
La evaluación que tienen diversos autores sobre la cooperación, es que en general, se reconoce que en los proyectos no aparece un interés específico de los gobiernos locales por incorporar metodologías participativas con la ciudadanía en sus gestiones locales. Es cierto que se empieza a encarar el tema (lo que implica una apertura de los actores políticos al campo de la participación ciudadana) pero la realidad es que el balance aún es deficitario.
Esta evidencia hace necesaria explicitar una premisa: la responsabilidad política y operativa de incorporar la dimensión participativa en sus respectivas gestiones la tienen los gobiernos locales, no la ciudadanía. Si bien ello nos remite casi de inmediato al rol que deben tener las colectividades políticas en la preparación de los cuadros gobernantes, nos parece que la cooperación debe ser más aguda en los procesos de modernización institucional de las entidades locales, pues no se trata solo de limitaciones en la teoría y praxis participativa de la dirigencia política, sino también en la burocracia regional y municipal.
No es novedad la existencia de una cultura organizacional municipal que no facilita la expansión de una cultura de participación en toda la institucionalidad local. Por ello, es clave la capacitación y formación de recursos humanos municipales en gestión participativa y con capacidades para la generación de consensos con la ciudadanía. En niveles más especializados de los equipos laborales se requieren planes de formación en Administración y Gestión Pública.
Pero el mayor impulso para una visión participativa de la gestión local proviene de los nuevos desafíos que deben encarar los gobiernos regionales y locales. La descentralización, las nuevas agendas sociopolíticas, la fragmentación del tejido social, pueden asumirse como oportunidades para la incorporación de nuevas modalidades de gestión participativa en las estructuras municipales, de modo que los problemas locales, en sus nuevas complejidades, sean atendidos y resueltos de manera mas eficiente, democrática y transparente, con estrategias compartidas con los actores locales.
Se hace pues indispensable no sólo la presencia y participación de nuevos actores locales (hay nuevos problemas que aquejan a colectividades o sectores poblacionales diversos), exigencia que debe consagrarse en los proyectos de cooperación, sino también es vital profundizar en lo que llamaríamos una metodología participativa, es decir, la implementación de estrategias facilitadoras de incursiones en el campo de la participación ciudadana y la gestión participativa durante todo el proceso de ejecución de la cooperación.
Finalmente, y en parte por nuestra experiencia personal, consideramos que la cooperación debe dirigirse a priorizar las experiencias ligadas al desarrollo económico local, y en las cuales la participación ciudadana adquiere una doble dimensión: la de ciudadanos y la de productores, lo que enriquece y da potencialidad a las intervenciones. Los nuevos proyectos deben ser espacios propicios para incorporar metodologías de participación con la ciudadanía y al mismo tiempo, generadores de una vocación productiva en base a la economía local que genere recursos concretos a la población. No debe dejarse de lado también, la importancia de las nuevas tecnologías de la información en los proyectos de desarrollo locales.
En conclusión, una articulación estratégica entre gobiernos regionales y locales y la sociedad civil (y añadiría el sector privado), para la participación ciudadana, aumentarían los ratios de éxito en las intervenciones locales, propiciaría respuestas creativas a los problemas locales, y garantizaría la sostenibilidad de las acciones y programas de desarrollo de cada localidad.
5. Conclusiones y Perspectivas.
5.1. Uno de los aspectos más importantes de la constatación de las nuevas prácticas de la cooperación descentralizada y de la participación ciudadana es que se da en los dos espacios, territorios y sociedades por lo que, indudablemente, es posible y necesario definir objetivos y prácticas comunes en ambos espacios de cooperación. No se puede separar la cooperación descentralizada ni la participación ciudadana de una visión y de un concepto del desarrollo (local, nacional y mundial). Por el contrario, las condiciones son cada vez más favorables para elaborar proyectos comunes por encima de las fronteras y de situaciones económicas desiguales.
5.2. Es necesario fortalecer la institucionalidad democrática con los diferentes proyectos de cooperación descentralizada. Este es un aspecto cualitativamente distinto que debe ser evaluado y asumido por todas las partes involucradas en los proyectos de cooperación. En un mundo globalizado, con centros de poder omnipresente y difuso a la vez, las instituciones democráticas locales son una fortaleza real para no sucumbir ante la masificación y la falta de espacios de participación directa. La institucionalización democrática garantiza la continuidad de la participación personal, garantiza objetivos de mediano y largo plazo, y garantiza una mejor evaluación de la propia cooperación. En el caso que nos ocupa, ello significa fortalecer las instituciones y organizaciones locales.
5.3. Incorporar a los nuevos actores sociales y sus líderes en los proyectos de cooperación descentralizada, fomentando el intercambio desde los diferentes territorios y sociedades. El conocimiento directo entre líderes/lideresas locales, las pasantías a partir de proyectos y prácticas comunes han resultado sumamente beneficiosas para ambas partes, generando niveles superiores de conocimiento y de conciencia ciudadana ante los problemas del desarrollo y sus alternativas.
5.4. Partiendo de la misma participación ciudadana, profundizar en la metodología participativa de los proyectos de cooperación. Significaría un avance ya que, como señalamos en las páginas precedentes, ha habido una preocupación y un interés real en considerar la opinión de las partes en lo referente a objetivos pero no ha sido lo mismo en relación a los métodos que se aplican en todos y cada uno de los proyectos. Los responsables de ambos lados deben considerar también métodos participativos en el conjunto del proceso, no solo al inicio y al final del mismo.
5.5. Priorizar experiencias ligadas al desarrollo económico local. Sin abandonar los proyectos sociales, educativos, culturales, etc., apoyar los procesos de generación de economía local con participación directa de los ciudadanos es fundamental, ya que animan a estar presentes en los procesos económicos desde lo local con visiones nacional y mundial, incorporando al sector empresarial de ambas sociedades, sector que ha estado ausente o separado de la cooperación al desarrollo.
5.6. Otro eje importante en la relación entre cooperación descentralizada y participación, es el apoyo a campañas de dimensión internacional, con el fin de influir en los modelos de desarrollo. Con esta visión, es importante unir la cooperación descentralizada a programas internacionales o mundiales como los Objetivos del Milenio, propuestos por la Organización de las Naciones Unidas, la Agenda 21 o la Lucha contra la Pobreza, ya que contribuyen a fortalecer una conciencia solidaria más allá de cada una de las fronteras de nuestros propios países desarrollados o no.
5.7. Incluir las nuevas tecnologías de información como objetivo y como ayuda a la participación en los proyectos de cooperación descentralizada. A estas alturas, nadie duda de esta gran necesidad. Cuando hablamos de desarrollo, de participación, la información y la comunicación son absolutamente necesarias para la democratización de nuestras sociedades y todo ello comienza en lo local. Desde uno y otro lado del proceso de cooperación debemos adelantarnos, con visión integral, a los avances y consecuencias de la tecnología en todas sus dimensiones ya que su crecimiento, expansión y desarrollo está influyendo en nuestras sociedades y en la calidad de la participación.
Siglas usadas:
Organismos No Gubernamentales (ONGs)
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA)
Federación Mundial de Ciudades Hermanadas (FMCU)
Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.)
Consejo Económico y Social (ECOSOC)
Unión Europea (UE)
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En la primera página debe figurar: el título del artículo, el nombre del autor/a, la adscripción institucional del mismo, un resumen de no más de 200 palabras y cinco palabras clave.
Michel Azcueta
Presidente
Escuela Mayor de Gestión Municipal
En el actual contexto de universalizacion y globalización, lo local ha ido adquiriendo una importancia creciente tanto desde el punto de vista del individuo como del conjunto de la sociedad, de la economía, del bienestar y de las relaciones sociales.
Por otro lado, las evaluaciones que, desde diversos ángulos, se han ido haciendo sobre la cooperación internacional, concluyen también, en la importancia de la presencia de los territorios y gobiernos subnacionales de los países donantes como receptores, para la mayor eficacia de los proyectos de cooperación, por lo que se da mayor atención a la
“Cooperación Descentralizada” como instrumento de solidaridad entre países y comunidades.
En este contexto global, la participación ciudadana adquiere nuevas dimensiones y se proyecta a nuevos espacios desde lo local hasta lo internacional siendo uno de los elementos de unidad entre los ciudadanos de los países donantes y de los receptores de la cooperación, por lo que el fortalecimiento de los nuevos actores sociales, la consciencia como elemento clave del desarrollo humano, la información y la transparencia forman parte ya de una nueva concepción de la cooperación internacional, cuya concepción teórica y práctica está siendo enriquecida desde la cooperación descentralizada y participativa.
Palabras clave:
• GOBIERNOS SUBNACIONALES: Aquellos, diferentes de los gobiernos nacionales, que tienen la responsabilidad de dirigir con autonomía territorios de carácter local, provincial y regional.
• COOPERACION: Acción solidaria realizada por personas, grupos, instituciones públicas y privadas con el objetivo de elevar el nivel de vida y desarrollo humano de todos los participantes en dicha acción.
• COOPERACION DESCENTRALIZADA: Aquella cooperación realizada desde y con las instancias subnacionales de los países donantes y de los países receptores.
• CIUDADANIA: Consciencia activa de los derechos y obligaciones de cada individuo en el seno de una sociedad determinada.
• PARTICIPACION CIUDADANA: Actitud consciente de las personas con el fin de alcanzar objetivos en un espacio territorial o social determinado.
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA
Y
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Michel Azcueta
Presidente
Escuela Mayor de Gestión Municipal
Perú
Noviembre 2006
Cooperación Descentralizada
y Participación Ciudadana
Introducción.
Entrados ya plenamente en el siglo XXI, comprobamos que, más allá de los avances, de los fracasos y de los éxitos del modelo económico globalizador, hay una insatisfacción general en las sociedades altamente desarrolladas como en las sociedades del llamado sur, en lo que se refiere a resultados concretos respecto al bienestar general de las personas y a las relaciones internacionales entre naciones y pueblos. En ambos aspectos, y en medio de una creciente masificación a escala mundial, ha ido avanzando la necesidad de preguntarse, como ciudadanos, las causas de las diferencias existentes en el ejercicio de nuestros derechos y en la influencia sobre el poder, de ser actores y agentes activos de los procesos políticos y sociales, y de asumir que todos los pueblos del planeta tenemos una responsabilidad compartida en la solución de los grandes problemas de la humanidad hoy.
En tal sentido, la construcción y el fortalecimiento de la noción y la acción de ciudadanía elevan las demandas de participación en las diferentes sociedades. Y a ese nuevo impacto en las relaciones sociales no escapa la cooperación internacional.
“Los problemas derivados de la estrechez de perspectivas que definen los mecanismos burocráticos de gestión de la cooperación, como el alcance social de los efectos del subdesarrollo y las exigencias de una cooperación efectiva acorde con la naturaleza de los retos que se enfrenta la sociedad mundial, hacen necesario un cambio fundamental en la implicación de la sociedad civil de las realidades (espacios) a conectar” (AECI – Valencia - 1997).
Es conveniente resaltar que este proceso se da, como hemos señalado, en las dos realidades, la de los donantes y la de los receptores de la cooperación, obligando a cambios en los modelos no solo de cooperación sino de gestión de los mismos. En los últimos tiempos, ha aumentado la presencia de los niveles subnacionales de gobierno (regiones, ayuntamientos, mancomunidades) y de Organismos No Gubernamentales (ONGs) especializadas, en la financiación de la cooperación en los países donantes, junto con un mayor protagonismo de la sociedad civil y de similares entidades y organizaciones (regiones, municipios, ONGs, etc.) en los países receptores.
Todo ello anima el debate sobre el modelo de desarrollo mundial, las relaciones internacionales, los objetivos y prácticas de la cooperación al desarrollo y, en todos y cada uno de estos aspectos, el rol de la ciudadanía y su participación directa en dichos procesos.
1. La Cooperación Descentralizada: más allá de las “modas”.
Uno de los problemas para focalizar la ayuda externa desde los países donantes es que se ha establecido en diversos momentos diferentes prioridades, que han hecho finalmente, perder especificidad a la misma. En los 80 se apuntaba a concentrar la cooperación en regiones más pobres y se enfatizaba el apoyo al desarrollo rural y a la producción de alimentos. La cooperación se daba principalmente a través de los niveles nacionales de gobierno. En el 92 ya se insistía en la importancia de promover los derechos humanos. Progresiva y sucesivamente, se han abordado diversas líneas programáticas, en temas de salud, integración, protección de la infancia, seguridad alimentaria, apoyo a procesos de ajuste estructural, medio ambiente, género, minorías étnicas, programas antidrogas, emergencias, generación de empleo, apoyo a las ciudades intermedias o combate a la pobreza; pero sin poder integrar estas diferentes concepciones en una estrategia coherente, quedándose en las “modas” y olvidándose del “modelo”.
Esta situación queda reflejada, también, en múltiples evaluaciones efectuadas por los propios gobiernos y ONGs donantes, así como por la mayoría de analistas preocupados por los niveles cuantitativos y cualitativos de la cooperación al desarrollo, y, de forma muy directa, por el nivel de eficacia de la misma.
Paralelamente, en los países desarrollados se fortaleció el proceso de descentralización político-administrativa, con la consecuente transferencia de recursos y competencias a los niveles regional y local de gobierno, dando así lugar a la aparición de nuevos actores de la política de cooperación.
Por otro lado, los fracasos notorios de la cooperación internacional – y no sólo de ella, por supuesto – en la lucha contra la pobreza en los países del sur, obligan a cambios profundos en las relaciones entre los países y, de manera especial, en los objetivos y métodos de la cooperación al desarrollo, dando forma a la llamada cooperación descentralizada.
Ya en l985, por ejemplo, al conmemorarse los 25 años de cooperación europea, el informe del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, concluía:
“La deficiencia más preocupante de la ayuda al desarrollo ha sido su limitada contribución mesurable a la reducción – a diferencia del alivio - de la extrema pobreza, especialmente en las áreas rurales de países de ingreso medio y pobre” (CAD, 1990:28).
Esta afirmación se daba oficialmente en l985, pero no es ajena al presente y se podría decir, después de las crisis vividas en América Latina en los quince años siguientes, que la pobreza y las desigualdades siguen siendo problemas estructurales en todos los países de la Región.
Se ha hecho un esfuerzo de concertación Norte-Sur al concretar los Objetivos del Milenio. El primero de los ODM plantea reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día y reducir también a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre para el año 2015. En el caso de América Latina y el Caribe, un 40 % de los países no lograría esa meta con la actual distribución de los recursos.
La cooperación descentralizada debe de tener en cuenta tanto los Objetivos del Milenio, una base aceptada de objetivos comunes, como los niveles de desigualdad y de eficiencia en el manejo de los recursos de la cooperación tanto desde los gobiernos nacionales como de las otras instancias de gobierno.
Gana importancia la cooperación descentralizada que se canaliza desde los gobiernos regionales, comunidades autónomas o provincias y municipios europeos. Destacan en esta modalidad de cooperación las actividades de los länder alemanes, de las comunidades lingüístico-culturales belgas y de las comunidades autónomas españolas y, en épocas más recientes, de los gobiernos reginales de Italia y Francia. (ver Valderrama…2004, p. 111)
Como señalan Schejman y Berdegué
“De lo que se trata es de asumir la cooperación descentralizada y participativa a escala de los gobiernos locales como un modelo alternativo que permita superar las limitaciones evidentes que muestra la cooperación de gobierno central a gobierno central. En otras palabras fortalecer procesos de descentralización y de responsabilidad creciente de los gobiernos subnacionales en materias de desarrollo en que están empeñados los países de América Latina, teniendo como marco estratégico el desarrollo territorrial basado en la transformación productiva e institucional de determinadas localidades” (ver Valderrama, p 91).
En un contexto en el cual (como insistentemente lo señalan, año tras año, los informes de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial y de la propia Comisión Europea) la pobreza y las desigualdades aumentan en América Latina, es fundamental que se evalúe mejor el conjunto de la cooperación al desarrollo, sus objetivos, sus mecanismos y su metodología.
De ahí la importancia de fortalecer la institucionalidad democrática en los países de América Latina como base firme de gobernabilidad y desarrollo, reconociendo a los actores locales como contraparte válida de dicha cooperación.
La cooperación descentralizada tiene entonces esa doble vía: los actores e instituciones subnacionales de los países donantes, y los actores e instituciones subnacionales de los países receptores, transformándose así en una nueva y rica experiencia de solidaridad y de construcción de un modelo de relaciones internacionales compartiendo objetivos y valores en espacios, territorios y sociedades de diferente nivel de desarrollo económico pero participando juntos en objetivos universales, aportando unos y otros desde lo local en la construcción del nuevo orden internacional.
No puede pensarse que esta estrategia implique una menor preocupación por las dinámicas nacionales e internacionales: por el contrario, para evitar una atomización de la ayuda y de las relaciones entre cooperantes, la cooperación descentralizada tiene que asumirse dentro de las estrategias nacionales de desarrollo y de cooperación que cada país desee aplicar y dentro de un contexto regional y global que impacta tanto en las políticas nacionales como en las locales.
Sin embargo, no es el único reto a afrontar. Por su misma naturaleza, la cooperación descentralizada puede derivar en la ejecución de pequeños proyectos en cortos períodos de tiempo sin una sostenibilidad a mediano y largo plazo. Es fundamental por ello, asumir una exigencia compartida de un enfoque integrador a corto, mediano y largo plazo de las políticas locales, regionales y nacionales de desarrollo. Ello implica también nuevas formas de aplicación: que los proyectos sean oportunidades de una acción conjunta entre diversos niveles de gobierno, que el desarrollo de capacidades sea inherente a cada proyecto de cooperación, que el intercambio de recursos humanos sea tan importante como los otros recursos, y que la participación y organización de la sociedad sea una actividad esencialísima de cada proyecto.
Por eso sostenemos que la cooperación descentralizada es una oportunidad y un reto para romper “las modas de la cooperación” e ingresar a una nueva época de relaciones y tareas compartidas del desarrollo a nivel global y a largo plazo.
2. El marco de relación entre la Cooperación Descentralizada y la Participación Ciudadana.
Al ir extendiéndose el modelo democrático tanto en Europa como en América Latina, han ido creciendo, también, las demandas de los ciudadanos en la mejora de los servicios públicos, en la vigilancia y fiscalización del uso de los recursos, y, aunque con menor densidad, en la gestión directa por parte de los ciudadanos de muchos proyectos.
En el informe del PNUD sobre la democracia en América Latina se concluye:
“Un mejor diseño de los dispositivos e incentivos institucionales podría mejorar y mucho el funcionamiento de la democracia. Una proporción importante de estas respuestas señala que la reforma política debería construir nuevos canales que faciliten la participación de la sociedad civil organizada. La apatía ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participación y ampliando su número y alcances” (PNUD-2004).
Sabemos que el nivel y la calidad de la participación ha tenido y tiene sus altibajos, y esto se ha dado en los países europeos (desde las famosas asociaciones de vecinos en la España democrática de fines de los 70 hasta las experiencias de comercio justo y defensa del medio ambiente en Holanda, en Dinamarca, etc.) y en los países del continente americano (experiencias notorias en las cooperativas de Canadá, defensa de los derechos de minorías en Estados Unidos, presupuesto participativo en Perú y Brasil, acciones de trueque comercial en Argentina o aportes a la educación en Chile), simplemente por recordar algunas de ellas que se han ido dando en los últimos 30 años, hasta llegar a las movilizaciones medioambientales por la paz o anti-globalización que unen a movimiento ciudadanos de todos los continentes. Con todas ellas, con los éxitos y fracasos, se ha ido profundizando en el concepto mismo de participación, sin caer en la trampa del “localismo” sino relacionándolo con los contextos nacionales e internacionales, con el modelo económico neoliberal imperante en las últimas décadas.
La participación ciudadana, a nuestro entender, está unida a la consciencia, al modelo de desarrollo, a la democracia y al poder. Este es el marco en el que proponemos entender y evaluar la relación entre la cooperación descentralizada y la participación.
Está claro, en primer lugar, que no hay participación sin consciencia, sin ser conscientes de los objetivos que se pretenden alcanzar, de los actores que llevan adelante los procesos, de los deberes y derechos de unos y otros. La consciencia supone también, compartir una visión del mundo o, por lo menos, compartir partes de esa visión que es lo que permitirá, precisamente, llevar adelante proyectos comunes de cooperación. Lo ideal es que este nivel de consciencia se extienda a la mayor cantidad posible de personas de los dos espacios (donante y receptor) y que no solo se dé entre los dirigentes y responsables de los proyectos.
Está claro, entonces, que la consciencia es la base de la participación, y al ser la consciencia fundamentalmente individual, transformándose en social al compartir con los demás, se entiende mejor la relación entre la participación ciudadana y los modelos de desarrollo económico y de democracia. Los cambios y las crisis en estos campos son manifiestos.
“Lo que más necesita la democracia es la existencia de un número significativo de hombres y mujeres que estén preparados para pensar la política y que hablen en las reuniones, que participen en las manifestaciones pero solo si tienen opinión acerca de lo que se escribe en las pancartas que llevan”
(Walzer, Michael, 2002, pag. 318).
Por supuesto que esto es válido no solo para la participación política sino para toda participación ciudadana en general.
Asimismo, la consciencia de participación no es aislada, tiene una dinámica local que se realiza en un contexto global.
“Lo que representa la fuerza viva del espíritu democrático, en la actualidad, es mi deseo de participar en la economía mundial globalizada y, al mismo tiempo, defender mi propia identidad cultural; lo que sólo es posible si logro reconstruir un marco político. Hoy la primera defensa de la democracia consiste en decir que es falso pensar que la globalización de una parte del comercio o las finanzas destruye la capacidad de las sociedades de configurar su propio futuro. Es, por supuesto, falso en todas las esferas. Para verlo sólo hay que leer la prensa, que es tan diferente de un país a otro”
(Touraine, Alain, Unesco, pag. 119).
Vemos, pues que, entrados ya al siglo XXI, la comprensión de la participación se ha ido extendiendo hacia otros campos, obligados por las crisis de los modelos y la profundización de la conciencia individual frente a la uniformización y unidimensionalidad del sistema.
Pero más allá de los cambios producidos en el mundo, y siempre a partir de las experiencias locales, podemos resumir que participación es poder, concretándose mucho más cuando analizamos los programas y proyectos de cooperación:
a) Poder definir los objetivos de manera conjunta, y no impuestos por una de las partes. Ello supone una visión compartida, un diálogo entre las partes, un respeto mutuo y un querer y saber compartir la construcción de algo nuevo.
b) Poder definir los métodos, ya que, muchas veces, se busca y se logra la participación en la definición de objetivos, pero se impone una metodología determinada. Y esto ha ocurrido y ocurre en los países y localidades receptoras, con responsabilidad directa en los ejecutores de muchos proyectos.
c) Poder utilizar los recursos, fiscalizando su uso, con información y transparencia absolutas de y para todos los actores, ciudadanos y ciudadanas de las dos partes.
d) Poder evaluar los proyectos, con rendición pública de cuentas y de resultados tanto materiales como sociales, culturales, etc., difundiendo dicha evaluación, con sus aspectos positivos y negativos.
e) Poder cambiar, introducir modificaciones ya que, en numerosas ocasiones, una de las desviaciones de los programas y proyectos de cooperación es la permanencia de objetivos, métodos y actores, sin atreverse a cambiar aquello que ha demostrado que no sirve o que no se adecua a las nuevas circunstancias.
Otro aspecto a tener en cuenta al analizar la relación entre cooperación descentralizada y participación ciudadana es el surgimiento de nuevos actores como el movimiento de mujeres, las comunidades indígenas, las organizaciones de base, los pequeños empresarios, los grupos juveniles y las propias ONGs, tema que fue objeto de un trabajo anterior publicado por Urb-Al (ver: “Tejiendo lazos entre territorios” Urb-Al – Valparaíso – Chile, 2004 pp. 231 y ss).
Como vemos, la cooperación descentralizada ha enriquecido muchísimo la práctica y la reflexión sobre la participación ciudadana, con aportes concretos en diferentes espacios políticos, sociales, culturales y económicos, contribuyendo más y mejor a fortalecer ciudadanía en las dos comunidades, las donantes y las receptoras.
3. Iniciativas de Cooperación Descentralizada en materia de Participación Ciudadana.
3.1. Los Programas de Cooperación
No es posible hablar de la cooperación descentralizada sin reconocer la evolución e importancia de la institucionalidad municipal en los países que integran la Unión Europea. No sólo por una trayectoria que puede considerarse histórica sino porque, refiriéndonos a la actualidad de muchos países europeos, se habla de una “segunda descentralización” en la que los gobiernos locales son el centro de dichos procesos. Con lo cual además, aumentarán su rol en el ámbito internacional incluyendo el de la cooperación.
Fue, precisamente, a partir de los municipios democráticos que se inicia, hace ya varias décadas, la cooperación entre ciudades, base cierta de la cooperación descentralizada.
a) La cooperación técnica intermunicipal: IULA
Con la fundación en 1913 de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) comenzó una nueva era en las relaciones municipales internacionales. La creación de IULA supuso la regularización y formalización de los contactos entre las asociaciones de municipios.
En la actualidad IULA cuenta con siete Secciones Regionales que desarrollan programas de formación y capacitación para los gobiernos locales. Las Secciones disponen de sistemas de información y documentación y llevan a cabo labores de investigación y servicios de consultoría y capacitación institucional, a la vez que fomentan la la cooperación internacional entre municipios.
b) La cooperación democrática intermunicipal: FMCU
Tiene su origen en 1951, en los años de la “guerra fría”, cuando un pequeño grupo de franceses propone fomentar las relaciones entre los pueblos que estuvieron divididos durante la segunda guerra mundial. Después de algunas experiencias particulares, en 1957 se funda la Federación Mundial de Ciudades Hermanadas (FMCU), siendo el primer hermanamiento, altamente simbólico para la época, el formado entre las ciudades de Dijou (Francia) y Stalingrado (Unión Soviética).
A partir de ahí, las acciones se multiplican, teniendo como objetivo “constituir una fuerza capaz de hacer escuchar la voz de todos los seres humanos” a partir de la autonomía de los poderes locales.
Fue importante el congreso de París en 1967, que adoptó los principios de descentralización y libertad de acción de los municipios en sus relaciones con otras ciudades de otros países; el derecho de los ciudadanos de desplazarse y encontrarse libremente por encima de las ideologías: la lucha permanente contra toda forma de racismo, fascismo, imperialismo y discriminación y, finalmente, detener la carrera armamentista.
El instrumento principal son los “hermanamientos” entre ciudades de diferentes países, culturas y nivel de desarrollo.
En la década de los 80 se inició la incorporación de los municipios latinoamericanos y se acuñó el término de “hermanamiento-cooperación”, con ayudas concretas y financiamientos compartidos para proyectos de desarrollo local.
Recordemos que en mayo de 2004, ambas organizaciones acordaron fusionarse para crear la Unión Internacional de Ciudades y Poderes Locales, una especie de ONU municipal, con sede en la ciudad de Barcelona que, seguramente, tendrá repercusiones en las relaciones internacionales y en la propia cooperación descentralizada.
c) La cooperación intermunicipal cultural: UCCI
La Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.) fundada en el año 1982, se define como una organización internacional, no gubernamental, de carácter municipal, sin ánimo de lucro.
Agrupa a las siguientes 26 ciudades iberoamericanas: Asunción, Barcelona, Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, Caracas, Guatemala, La Habana, La Paz, Lima, Lisboa, Madrid, Managua, México, Montevideo, Panamá, Río de Janeiro, San Francisco de Quito, San José de Costa Rica, San Juan de Puerto Rico, San Salvador, Santiago de Chile, Santo Domingo, Sao Paulo, Sucre y Tegucigalpa.
El 25 de enero de 1989, la UCCI fue admitida como Miembro Consultivo del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización de las Naciones Unidas.
En la IX Asamblea Plenaria de la Unión (celebrada en Río de Janeiro, el mes de julio de 2000), se puso de manifiesto la vigencia del objetivo fundamental de la organización, buscar, desde la unión de intereses, soluciones similares a problemas que son comunes a todas las ciudades.
d) La cooperación intermunicipal integral: Urb-Al
Urb-Al es un programa de cooperación económica, descentralizado y horizontal, de la Comisión Europea sobre temas claves de las políticas urbanas. Pretende abrir posibilidades a las colectividades locales de Europa y América Latina de convertirse en actores directos de la cooperación internacional.
En base a las experiencias de cada uno de los países miembros y de la propia Comisión Europea, el año 2000 llegó a definirse mejor el contenido de la cooperación descentralizada, como un nuevo paradigma que predicaba el desarrollo participativo y la asunción de papeles por los agentes locales.
La apertura de la cooperación a una amplia gama de agentes ha sido una tarea difícil. Pero los retos planteados por la mundialización y la lucha contra la pobreza rompen las barreras entre los agentes y alimentan la búsqueda de nuevas asociaciones público-privadas. Han visto la luz programas de cooperación descentralizada más sofisticados. Se considera que la cooperación descentralizada se propone contribuir "a suscitar un verdadero cambio a largo plazo de los procedimientos de la Unión Europea (UE) en cuanto a cooperación".
Los agentes están también en el centro del debate y la UE se ha comprometido a promover una asociación pluralista y la cooperación descentralizada.
3.2. Ejes prioritarios de Intervención
Los programas de cooperación descentralizada en materia de participación ciudadana se han articulado en especial bajo tres ejes prioritarios de intervención:
• Como un apoyo al proceso de descentralización destinado a la aparición de sistemas de gobernación local legítimos y eficaces. Las acciones en este ámbito podrían dirigirse al refuerzo de las colectividades locales o territoriales y de sus capacidades; a la promoción de sistemas de gestión participativa del desarrollo local; al refuerzo de las capacidades de la población para participar en estas nuevas instituciones; ya la promoción de nuevas asociaciones entre el Estado central, las autoridades locales y los agentes descentralizados.
• Como un apoyo a iniciativas y dinámicas de desarrollo local para garantizar la coherencia de acciones puntuales (microrrealizaciones, acciones ONG, hermanamientos) en un marco espacial determinado. A este respecto, las acciones podrían referirse al desarrollo de dinámicas de concertación y de espacios de acción entre los agentes; al apoyo a la formulación y la aplicación de planes de desarrollo; al refuerzo de los servicios de base viables y perennes; y a la puesta a disposición de fondos flexibles para reforzar iniciativas y dinámicas sociales emprendedoras y creativas.
• Como un apoyo al diálogo político y social con el fin de garantizar la participación temprana de los agentes descentralizados en la formulación de las políticas y la programación. Las acciones en este ámbito podrían contemplar la puesta en red de agentes descentralizados a nivel nacional o regional; el refuerzo de las estructuras y capacidades de organismos intermedios para participar en el diálogo; la promoción de procesos y mecanismos de diálogo formales o informales; y la organización de mesas redondas sectoriales.
Estos ejes prioritarios están vinculados íntimamente, con lo que el reto está en articular la participación ciudadana con el desarrollo local y la descentralización en función de la situación de cada país, región o localidad. En los países embarcados en una profunda descentralización, la UE podría favorecer la puerta de entrada del apoyo directo a las instituciones locales. En los países donde esta voluntad/capacidad política falta, sería necesario apoyarse en la sociedad civil.
Para América latina, como ya hemos señalado, es fundamental reconocer el rol de los gobiernos locales democráticos por aplicar las cuatro dimensiones de la gestión que son claves para el éxito de la cooperación descentralizada:
4. Los retos de la Cooperación Descentralizada en el ámbito de la Participación Ciudadana.
Reconocemos que el concepto de Cooperación Descentralizada es una respuesta innovadora a las limitaciones que tuvieron las fases anteriores de la cooperación internacional. El planteamiento de una cooperación sustentada en la descentralización territorial y en la relación directa con los agentes locales como una estrategia complementaria (pues no se plantea como sustituta de la cooperación entre estados) para alcanzar el desarrollo, ha sido reconocida casi en forma unánime por las diversas agencias de cooperación, al considerar los espacios locales como los lugares de experimentación para el logro de los Objetivos del Milenio, como señalamos anteriormente..
Este enfoque, no obstante, asume una serie de consecuencias, que no siempre todas las partes involucradas tienen presente. En primer lugar, implica la urgencia y la obligación de una determinación o una voluntad política en los gobiernos regionales y locales acerca del nuevo rol que deben desempeñar en el campo de la solidaridad internacional y la cooperación al desarrollo. Asumir la cooperación internacional como una política propia de la corporación, vinculada y estrechamente ligada al resto de políticas regionales o municipales, no es exigible solo a las entidades otorgantes, sino también a los gobiernos subestatales receptores quienes, y particularmente con mayor énfasis, deben ampliar una frecuente visión localista y asumir una perspectiva global. Solo así es posible definir objetivos y prácticas comunes en los diversos espacios de cooperación.
Una siguiente consecuencia es que la cooperación descentralizada no puede sujetarse a un modelo único de intervención. Pero no queda ninguna duda que la diversidad de experiencias, realidades y niveles de evolución en los diversos planos, exigen reconocer múltiples variantes en las formas de cooperación. Está claro que tampoco se puede caer en el otro extremo de las particularidades que pueden derivar en un inmenso caos, peligro al que no estamos inmunes si se considera que varios autores reconocen la dificultad, si no imposibilidad, de conocer o calcular el volumen de la cooperación.
Finalmente, es imperioso romper el modelo asistencialista de la cooperación (por el cual no se ve el asunto como propio y más bien como un compromiso colateral), y llegar a una resuelta culminación de lo que se ha llamado el tránsito del “hermanamiento” al “partenariado”. Reconocemos que una modalidad excelente es la construcción de redes de ciudades para la interacción local, pero éstas no deben enfocarse solo en las obras o servicios locales por sí mismas, sino que deben articularse que atentan contra el crecimiento económico provocando inestabilidad política y social, y afectando la gobernabilidad y la democracia, las cuales más bien requieren fortalecerse.
Por otro lado, una mayor influencia en la opinión pública es necesaria y útil para ir generando corrientes favorables en la ciudadanía europea. Obviamente, se requiere resolver un problema previo: no puede haber comunicación de los logros si no hay información precisa. Resulta un déficit que solo existan datos muy dispersos que no permiten tener una idea exacta de cuanto representan los niveles de la cooperación tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Es cierto que ya se van tomado decisiones como EuropAid, el Centro de Documentación Urb-Al y el Observatorio UE-AL, lo cual pretende dar soluciones en éste aspecto, pero tampoco puede esperarse tener todo el acerbo de información y experiencias debidamente sistematizado para recién proceder a una mejor comunicación a la opinión pública.
La gestión de la cooperación en los países receptores tiene un tema crucial a resolver, y es la capacidad de gestión de los agentes locales. No se cuenta con personal especializado, y es generalizada la limitación de recursos humanos, institucionales, tecnológicos y financieros que reducen capacidad de gestión.
Si partimos del supuesto de que la cooperación tiene sentido si propicia la capacidad de las colectividades locales para generar procesos endógenos de desarrollo, debemos reconocer que en el caso de América Latina, el peso de las políticas nacionales es todavía muy fuerte y pueden, de hecho sucede en no pocos casos, obstaculizar la acción de las colectividades locales. Recientemente, en el Perú, se viene dando una campaña de hostilización a los organismos no gubernamentales de desarrollo, que si bien partió de un conflicto localizado (las empresas mineras con ONGs ambientalistas) se proyecta en forma general, afectando sin duda las libertades de asociación y expresión de estas entidades.
Esto requiere una visión más compleja de la actuación de los actores de la cooperación: requiere un mayor involucramiento de las entidades locales en el ámbito internacional para generar alianzas y respaldos que eleven la capacidad de incidencia, acción concertada entre todos los agentes cooperantes para lograr un entorno nacional benévolo cuando no proactivo a favor de la descentralización o la acción municipal, y permitir articular las capacidades y experiencias de los niveles de gestión nacional con los recursos regionales y locales para impulsar su propio desarrollo y para mejorar la sinergia entre actores locales, los que con mucha frecuencia se colocan o actúan en función de la dinámica política o social a nivel nacional.
La evaluación que tienen diversos autores sobre la cooperación, es que en general, se reconoce que en los proyectos no aparece un interés específico de los gobiernos locales por incorporar metodologías participativas con la ciudadanía en sus gestiones locales. Es cierto que se empieza a encarar el tema (lo que implica una apertura de los actores políticos al campo de la participación ciudadana) pero la realidad es que el balance aún es deficitario.
Esta evidencia hace necesaria explicitar una premisa: la responsabilidad política y operativa de incorporar la dimensión participativa en sus respectivas gestiones la tienen los gobiernos locales, no la ciudadanía. Si bien ello nos remite casi de inmediato al rol que deben tener las colectividades políticas en la preparación de los cuadros gobernantes, nos parece que la cooperación debe ser más aguda en los procesos de modernización institucional de las entidades locales, pues no se trata solo de limitaciones en la teoría y praxis participativa de la dirigencia política, sino también en la burocracia regional y municipal.
No es novedad la existencia de una cultura organizacional municipal que no facilita la expansión de una cultura de participación en toda la institucionalidad local. Por ello, es clave la capacitación y formación de recursos humanos municipales en gestión participativa y con capacidades para la generación de consensos con la ciudadanía. En niveles más especializados de los equipos laborales se requieren planes de formación en Administración y Gestión Pública.
Pero el mayor impulso para una visión participativa de la gestión local proviene de los nuevos desafíos que deben encarar los gobiernos regionales y locales. La descentralización, las nuevas agendas sociopolíticas, la fragmentación del tejido social, pueden asumirse como oportunidades para la incorporación de nuevas modalidades de gestión participativa en las estructuras municipales, de modo que los problemas locales, en sus nuevas complejidades, sean atendidos y resueltos de manera mas eficiente, democrática y transparente, con estrategias compartidas con los actores locales.
Se hace pues indispensable no sólo la presencia y participación de nuevos actores locales (hay nuevos problemas que aquejan a colectividades o sectores poblacionales diversos), exigencia que debe consagrarse en los proyectos de cooperación, sino también es vital profundizar en lo que llamaríamos una metodología participativa, es decir, la implementación de estrategias facilitadoras de incursiones en el campo de la participación ciudadana y la gestión participativa durante todo el proceso de ejecución de la cooperación.
Finalmente, y en parte por nuestra experiencia personal, consideramos que la cooperación debe dirigirse a priorizar las experiencias ligadas al desarrollo económico local, y en las cuales la participación ciudadana adquiere una doble dimensión: la de ciudadanos y la de productores, lo que enriquece y da potencialidad a las intervenciones. Los nuevos proyectos deben ser espacios propicios para incorporar metodologías de participación con la ciudadanía y al mismo tiempo, generadores de una vocación productiva en base a la economía local que genere recursos concretos a la población. No debe dejarse de lado también, la importancia de las nuevas tecnologías de la información en los proyectos de desarrollo locales.
En conclusión, una articulación estratégica entre gobiernos regionales y locales y la sociedad civil (y añadiría el sector privado), para la participación ciudadana, aumentarían los ratios de éxito en las intervenciones locales, propiciaría respuestas creativas a los problemas locales, y garantizaría la sostenibilidad de las acciones y programas de desarrollo de cada localidad.
5. Conclusiones y Perspectivas.
5.1. Uno de los aspectos más importantes de la constatación de las nuevas prácticas de la cooperación descentralizada y de la participación ciudadana es que se da en los dos espacios, territorios y sociedades por lo que, indudablemente, es posible y necesario definir objetivos y prácticas comunes en ambos espacios de cooperación. No se puede separar la cooperación descentralizada ni la participación ciudadana de una visión y de un concepto del desarrollo (local, nacional y mundial). Por el contrario, las condiciones son cada vez más favorables para elaborar proyectos comunes por encima de las fronteras y de situaciones económicas desiguales.
5.2. Es necesario fortalecer la institucionalidad democrática con los diferentes proyectos de cooperación descentralizada. Este es un aspecto cualitativamente distinto que debe ser evaluado y asumido por todas las partes involucradas en los proyectos de cooperación. En un mundo globalizado, con centros de poder omnipresente y difuso a la vez, las instituciones democráticas locales son una fortaleza real para no sucumbir ante la masificación y la falta de espacios de participación directa. La institucionalización democrática garantiza la continuidad de la participación personal, garantiza objetivos de mediano y largo plazo, y garantiza una mejor evaluación de la propia cooperación. En el caso que nos ocupa, ello significa fortalecer las instituciones y organizaciones locales.
5.3. Incorporar a los nuevos actores sociales y sus líderes en los proyectos de cooperación descentralizada, fomentando el intercambio desde los diferentes territorios y sociedades. El conocimiento directo entre líderes/lideresas locales, las pasantías a partir de proyectos y prácticas comunes han resultado sumamente beneficiosas para ambas partes, generando niveles superiores de conocimiento y de conciencia ciudadana ante los problemas del desarrollo y sus alternativas.
5.4. Partiendo de la misma participación ciudadana, profundizar en la metodología participativa de los proyectos de cooperación. Significaría un avance ya que, como señalamos en las páginas precedentes, ha habido una preocupación y un interés real en considerar la opinión de las partes en lo referente a objetivos pero no ha sido lo mismo en relación a los métodos que se aplican en todos y cada uno de los proyectos. Los responsables de ambos lados deben considerar también métodos participativos en el conjunto del proceso, no solo al inicio y al final del mismo.
5.5. Priorizar experiencias ligadas al desarrollo económico local. Sin abandonar los proyectos sociales, educativos, culturales, etc., apoyar los procesos de generación de economía local con participación directa de los ciudadanos es fundamental, ya que animan a estar presentes en los procesos económicos desde lo local con visiones nacional y mundial, incorporando al sector empresarial de ambas sociedades, sector que ha estado ausente o separado de la cooperación al desarrollo.
5.6. Otro eje importante en la relación entre cooperación descentralizada y participación, es el apoyo a campañas de dimensión internacional, con el fin de influir en los modelos de desarrollo. Con esta visión, es importante unir la cooperación descentralizada a programas internacionales o mundiales como los Objetivos del Milenio, propuestos por la Organización de las Naciones Unidas, la Agenda 21 o la Lucha contra la Pobreza, ya que contribuyen a fortalecer una conciencia solidaria más allá de cada una de las fronteras de nuestros propios países desarrollados o no.
5.7. Incluir las nuevas tecnologías de información como objetivo y como ayuda a la participación en los proyectos de cooperación descentralizada. A estas alturas, nadie duda de esta gran necesidad. Cuando hablamos de desarrollo, de participación, la información y la comunicación son absolutamente necesarias para la democratización de nuestras sociedades y todo ello comienza en lo local. Desde uno y otro lado del proceso de cooperación debemos adelantarnos, con visión integral, a los avances y consecuencias de la tecnología en todas sus dimensiones ya que su crecimiento, expansión y desarrollo está influyendo en nuestras sociedades y en la calidad de la participación.
Siglas usadas:
Organismos No Gubernamentales (ONGs)
Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)
Comisión Económica para América Latina (CEPAL)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA)
Federación Mundial de Ciudades Hermanadas (FMCU)
Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.)
Consejo Económico y Social (ECOSOC)
Unión Europea (UE)
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