Después de varios años de trabajo, se acaba de formar en París la nueva organización mundial “Ciudades y Gobiernos Locales Unidos”, una especie de “ONU Municipal”, al unificarse las más grandes organizaciones internacionales de ciudades y municipios, como la Federación Mundial de Ciudades Unidas, la Asociación Internacional de Autoridades Locales (IULA), “Metrópolis” (que reunía a las ciudades con mayor población de todos los continentes), instituciones que se han disuelto para formar, ahora, la única institución que va a representar a los municipios en las diferentes instancias mundiales.
Todo ello ha significado un gran paso para la democracia en el mundo y, más concretamente, un fortalecimiento de los espacios locales que han ido aumentando su importancia en la medida en que se extiende la globalización, con un modelo que no atiende las necesidades concretas de los ciudadanos, quedándose, como es fácil de comprobar, en lo “macro” de las relaciones económicas y políticas, con los intereses conocidos de los grandes poderes mundiales.Por eso, se entiende que los ciudadanos vuelvan sus ojos hacia los gobiernos locales para que atiendan los problemas de la vida diaria, generándose nuevas demandas de descentralización, asumiendo nuevas funciones, exigiendo más recursos para los municipios, junto con importantes experiencias de participación y fiscalización ciudadanas.
Se confirma, una vez más, que el reto del siglo XXI es saber unir lo local con lo global.No se trata, simplemente, de un reparto de funciones y responsabilidades, sino, mucho más importante, construir y mantener canales de relaciones entre los dos ámbitos, y que lo local sea considerado en la toma de decisiones globales, llevando la voz y los intereses de los ciudadanos.Así mismo, se podrán recoger las experiencias positivas que, a nivel local, se vienen realizando en diferentes partes del mundo en los campos de desarrollo económico productivo y generación de empleo, del medio ambiente –aspecto recientemente valorado por la ciudadanía que exige una atención mayor a los gobiernos nacionales, organismos internacionales y empresas multinacionales–, de la participación ciudadana, campo en el que experiencias como el presupuesto participativo, rendición de cuentas y fiscalización que se desarrollan a nivel local, están ganando terreno para que se practiquen, también, en los demás niveles del Estado y de los organismos supranacionales, todos ellos funcionando con recursos públicos, con los impuestos de los ciudadanos comunes y corrientes que, aunque pagan esas instituciones, no tienen ni voz ni voto en sus decisiones.También hay que destacar la actividad culturalque se desarrolla a nivel local y que difunde los aportes de cada pueblo en la nueva cultura universal.
La nueva organización mundial de las ciudades y municipios va a ir adquiriendo, sin lugar a dudas, un peso mayor en los próximos años.La descentralización se impone en todo el mundo junto con la democracia participativa.No hay desarrollo sin los ciudadanos, y los ciudadanos, todos nosotros, vivimos y trabajamos en una localidad concreta pero tenemos derecho a participar activa y conscientemente en la nueva universalización que se debe de construir en el presente siglo.
DEMOCRACIA Y CIUDADANIAEL ESPACIO LOCAL EN AMERICA LATINA
Michel Azcueta
Regidor Metropolitano de Lima
Presidente de la escuela Mayor de Gestión Municipal
Entre los grandes retos que tiene América Latina en estas ultimas décadas, la descentralización y la construcción de ciudadanía son, sin lugar a dudas, dos de los mas urgentes cuando nos referimos tanto a la lucha contra la pobreza como al necesario proceso de democratización de la región. Después de haber probado todo tipo de recetas y de regímenes políticos en la segunda mitad del siglo que acaba de terminar, ni se ha derrotado a la pobreza ni se ha avanzado mucho en democracia.Sin embargo, los esfuerzos se han hecho y hay muchas experiencias positivas, a lo largo y ancho de América Latina que, aunque todavía aisladas, han ido demostrando, en la practica, que existen caminos concretos para llegar a esos dos grandes objetivos.Una de las riquezas escondidas de América Latina son las municipalidades y gobiernos locales que tratan, día a día, de solucionar los problemas concretos de su población y que intervienen, con diferente fuerza, suerte y nivel, en los procesos sociales, económicos y políticos de los distintos países. Las municipalidades democráticas han llegado a construir un espacio propio y cada vez mas los gobiernos centrales, los organismos internacionales y la sociedad en su conjunto ven en ellos no solo una institución mas del estado sino un instrumento de desarrollo descentralizado y de construcción de ciudadanía. Intentamos, en estas líneas, resaltar este proceso, sus retos y posibilidades.Lo local en un mundo globalizado.Curiosamente, se constata en todo el mundo, que los ojos globalizados se vuelven hacia los espacios locales.Decimos curiosamente porque hemos asistido, en estas dos últimas décadas, a una vertiginosa mundialización de las relaciones económicas, financieras y de imágenes que pareciera indicar que lo que importa es participar, como sea y con quien sea, en los núcleos de poder central de carácter casi universal y que, desde esos núcleo, sepiensa, que se controla totalmente el desarrollo de la humanidad, lo que es ciertoen algún sentido.A su vez, esta llamada “globalización” económica, financiera y de imagen, no termina de solucionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos/nas de todas las regiones y países del planeta.Es por esta razón que la “globalización”, a pesar de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades, paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, con la misma fuerza, pero en visiones y estrategias innovadoras de desarrollo que no fueron probadas anteriormente.Es la propia “globalización” lo que nos lleva al redescubrimiento de lo local, haciendo cobrar un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad, participación y desarrollo local, haciendo de éste un referente de un quehacer social y político de transformación que está teniendo gran influencia en los inicios del nuevo siglo[1].Después de 20 años ensalzando o criticando la “globalización”, cualquiera sea la posición, hacen de las estrategias de desarrollo local un objetivo político común de diferenciación, de configuración de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmente hegemonizan a la humanidad.Los municipios y las institucionesmunicipales son los que mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo. Mientras el gobierno central garantizan la igualdad de derechos de los ciudadanos/nas, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.La democracia municipal en América Latina.No es necesario recordar la importancia que los cabildos, ayuntamientos, municipios o intendencias tuvieron desde la Colonia y la etapa republicana en la historia particular de cada uno de los países latinoamericanos, importancia reconocida por todos. Lamentablemente, esa importancia fue debilitándose en la medida en que se construían los Estados nacionales y avanzaba el centralismo agobiante que ha predominado y se ha fortalecido a lo largo del ultimo siglo. Los municipios fueron perdiendo poder y, durante décadas, se mantuvieron prácticamente como simples divisiones administrativo-territoriales con una dependencia extrema de los gobiernos centrales llegando a desaparecer, inclusive, la legitimidad democrática de alcaldes y concejales que eran nombrados "a dedo" desde y por el gobierno central y forman parte, hablando en general, de los grupos de poder y cacicazgos locales.Los fracasos económicos, por un lado, la extensión de la democracia y las exigencias concretas de los ciudadanos van haciendo que, en los años 70 y, de manera mas nítida, en los 80, se vuelva a considerar a las municipalidades como parte integrante de la estructura de un Estado democrático, reconociéndose así en las nuevas Constituciones aprobadas en los años posteriores a las continuas dictaduras militares.Recordemos que, a inicios de los 80, solo Costa Rica, Cuba, Panamá, Perú y Venezuela elegían democráticamente a sus autoridades locales, generalizándose las elecciones, poco a poco, en los años siguientes en todos los países de América Central y del Sur. Recordemos, también, que hace tan solo unos años, en l997, se eligieron por voto popular y directo, por primera vez, los alcaldes metropolitanos de México y Buenos Aires. En los cuadros preparados por ILPES (CEPAL- Santiago de Chile), podemos observar las fechas de aprobación de las leyes orgánicas de las municipalidades en los diferentes países latinoamericanos que prueban como, en diez años, entre l984 y l995, la democracia local es asumida oficialmente, iniciándose una autentica "primavera municipal" en América LatinaCUADRO N° 1MARCO JURIDICO DEL MUNICIPIO EN LOS PAISES UNITARIOS
PAÍSES
CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA
LEY ORGANICA MUNICIPAL O CÓDIGO MUNICIPAL
BOLIVIA
Parte Tercera Régimenes Especiales.Título Sexto Régimen Municipal.Artículos del 200 al 206.
Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 696 - Ley de 10 de enero de 1985)[2]
COLOMBIA
Título XI de la Organización Territorial.Capítulo 3 del Régimen Municipal.Artículos del 311 al 321.
Ley N° 136, de 1994, sobre la Organización y el Funcionamiento de los Municipios.
COSTA RICA
Título XII El Régimen Municipal.Capítulo Unico.Artículos del 168 al 175.
Código Municipal (Decreto N° 4,574, del 30 de abril de 1970).
CUBA
Capítulo IX Organos Locales del Poder Popular.Artículos del 100 al 133.
Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular (5 de agosto de 1982).Gaceta Oficial de la República del 5 de Agosto de 1982.
CHILE
Capítulo XIII Gobierno y Administración Interior del Estado.Administración Comunal.Artículos del 107 al 111.
Ley N° 18,695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, del 31 de Marzo de 1988.[3]
ECUADOR
Segunda Parte Título V del Régimen Administrativo y Seccional.Artículos del 120 al 128.(Ver de manera especial, la sección III del Régimen Seccional Autónomo.Artículos del 124 al 127).
Ley de Régimen Municipal, del 27 de enero de 1966, promulgada en el Registro Oficial N°680 del 31 de enero de 1966.
EL SALVADOR
Título VI Organos del Gobierno, Atribuciones y Competencias.Capítulo VI Gobierno Local.Sección Segunda las Municipalidades.Artículos 202, al 207.
Código Municipal (Decreto N° 274 de la Asamblea legislativa.Publicado en el Diario Oficial N° 23, tomo N° 290, del 5 de febrero de 1986).
GUATEMALA
Título V Estructura y Organización del Estado.Capítulo VII Régimen Municipal.Artículos del 253 al 262.
Código Municipal (Decreto N° 58, del 6 de octubre de 1988).
HONDURAS
Título V de los Poderes del Estado.Capítulo XI del Régimen Departamental y Municipal.Artículos del 294 al 302.
Ley de Municipalidades (Decreto creación N° 134-90, del 29 de octubre de 1990, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" el 19 de noviembre de 1990[4].Reglamento General de la Ley de Municipalidades (Acuerdo N° 018-93 de la Secretaria de Estado en el Despacho de Gobernación y Justicia, del 1 de febrero de 1993, publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" el 18 de febrero de 1993).
NICARAGUA
Título IX División Político Administrativa.Capítulo I de los Municipios.Artículos del 175 al 179.
Ley de Municipalidades (Ley N° 40 - Gaceta N° 155, del 17 de agosto de 1988).
PANAMA
Título VIII Régimen Municipal y Provincial.Capítulo II el Régimen Municipal.Artículos del 229 al 248.
Ley N° 106 sobre Régimen Municipal, del 8 de octubre de 1973.[5]
PARAGUAY
Parte II del Ordenamiento Político de la República.Título I de la Nación y del Estado.Capítulo IV del Ordenamiento Territorial de la República.Sección III de los Municipios.Artículo 166 al 171.
Ley N° 1,294/87, Orgánica Municipal (Sancionada el 9 de diciembre de 1987 y promulgada el 18 de diciembre de 1987).
PERU
Título IV de la Estructura del Estado.De la Descentralización, las Regiones y Municipalidades.Artículos del 188 al 199.
Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 23,853 del 28 de mayo de 1984).
Las causas de esta "primavera" son varias. Por un lado, el fracaso económico y la profundización de la pobreza y, por otro lado, la concentración del poder, el centralismo generalizado. Las cifras no engañan. El informe del BID de noviembre de l999, lo señala con toda crudeza:"En la década de los cincuenta, América Latina superaba en ingreso per capita a todas las demás regionesdel mundo en desarrollo y la relación con respecto a los países desarrollados no distaba mucho del 2 a 1. En 1999 ya la diferencia es de 3 a 1,mirándolo globalmente (3,500 dólares de ingreso per capita), que no es una cantidad real pues la distribución es muy desigual"."En la dimensión distributiva del desarrollo económico, América Latina ocupa una posición desfavorable: enforma persistente, la región ha tenido índices muy altos de concentración del ingreso, superiores a las decualquier otra región. En los países latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacional es percibida porsolo el 5% de la población y un 40% por el 10% más rico. En contraste, en los países del sudeste asiático el 5% más rico percibe el 16% del ingreso promedio y en los países desarrollados,el 13%". (BID,l999).Un ejemplo concreto, es la situación de la pobreza en el Perú, con unas características lamentablemente similares a las de la mayoría de países latinoamericanos:
Las cifras de la pobreza(Mesa de concertación contra la pobreza, Perú 2001)·Del total de la población peruana, 15 millones 866 mil personas viven en los márgenes de la pobreza; en contrapartida, sólo 8 millones 565 mil personas son consideradas no pobres.·Existen tres niveles de pobreza: crónica, reciente e inercial.·Seis millones 242 mil personas viven en pobreza crónica, con más de una necesidad básica insatisfecha.·Seis millones 90 mil personas son pobres recientes, que consumen por debajo de la línea de pobreza, pero sin carencias.·Tres millones 533 mil personas son pobre inerciales, que consumen por encima de la línea de pobreza, subsisten con trabajos eventuales o viven con el riesgo permanente de perder el empleo.·En promedio, un pobre en el Perú vive con 4 soles 37 céntimos al día.En Lima, el promedio es de 5,30 soles, mientras que en provincias el promedio cae a 3,5 soles.·Los peruanos extremadamente pobres subsisten con apenas 2,52 soles al día.·La asistencia estatal alcanza a 11 millones de personas.(1 dólar = 3,5 soles)
La concentración de riqueza y el centralismo van de la mano. La estructura del manejo presupuestal dependiente de los municipios, resulta un indicador muy expresivo. La información proviene en este caso de las estadísticas trabajadas por el FMI.Gráfico 1AMERICA LATINA: PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS LOCALESCOMO % DEL TOTAL NACIONAL Pobreza y concentración del poder, pobreza y centralismo, hacen que, por toda América Latina, los ojos se vuelvan a los espacios locales y su representación municipal.Aportes de los gobiernos locales.Los resultados de la acción municipal, a pesar de la falta de recursos y de legislaciones adecuadas que definan las funciones propias de los municipios produciendo interferencias negativas entre los gobiernos locales, gobierno central, ministerios u organismos intermedios, esta siendo sumamente positiva para el conjunto de países de América Latina. Es cierto que es mucho más lo que se puede hacer, pero, por el momento, ya hay una serie de aportes concretos:1.Fortalecimiento de la sociedad civil.- Cualquier observador constata la debilidad de la sociedad civil en los países latinoamericanos, con excepción de uno o dos (como Chile y Uruguay). Nadie discute, a estas alturas que las causas de esta terrible debilidad son profundas y que las sucesivas crisis que hemos vivido en las últimas décadas en los aspectos económicos, sociales, políticos, culturales, incluyendo la violencia política y social, no han hecho más que seguir debilitando la institucionalidad.Esta situación se ha agravado con el modelo totalitario y centralista de gobiernos y con la utilización de la imagen y de los medios que no solo se orientan a destruir instituciones sino, a ensalzar la acción individual, más específicamente, de una o dos personas del gobierno central.Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas, lógicamente, las municipalidades y sus autoridades democráticas.Una sociedad no puede mantenerse sin instituciones de la misma manera que un cuerpo humano no puede pararse sin su esqueleto.Así de simple.Si queremos que América Latina construya un futuro mejor, democrático, estable, desarrollado, con bienestar en todos los pueblos y regiones, se necesita definir y mantener un plan nacional y planes regionales y locales de mediano y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse no tanto en personas individuales sino en instituciones a su vez democráticas y estables.Esta es una cuestión de principio.Cuando no se asume responsable y coherentemente, las consecuencias negativas para el país los resultados saltan a la vista.Y nos parece, tanto por un análisis objetivo como por las propias experiencias unidas en estos 20 años, que los municipios son parte importante de este necesario proceso de institucionalidad democrática.Son, quizás, el camino más fácil y seguro para avanzar hacia ese gran objetivo nacional: tienen un territorio definido, un campo de acción concreto, participación ciudadana en la elección de sus autoridades, posibilidades de fiscalización, renovación de autoridades, objetivos concretos de gestión, metas alcanzables en servicios, desarrollo, infraestructura; relaciones definidas, aceptadas y aceptables, con el Estado, sociedad civil, empresas y demás instituciones, evaluación de logros y/o renovación de propuestas en un marco local necesariamente relacionado con los marcos regionales, nacional, y en algunos aspectos, internacional.Como se señaló en el seminario realizado en Montevideo, “los espacios locales abren posibilidades de protagonismos ciudadanos en aspectos centrales que tienen que ver con su calidad de vida.La concreción de ello depende de la propia democratización y participación locales, cuestión no asegurada sólo por elegir a las autoridades locales sino, también, por hacerse sujeto partícipe de las decisiones de la comunidad.Los territorios locales se ofrecen como soportes para el desarrollo de experiencias democráticas” (o.c. pag. 14ª).Por todo ello, fortalecer los municipios y los gobiernos locales es avanzar en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en América Latina.Defender los fueros municipales, actuando en positivo, significa defender, también, los fueros y campos de acción e cada una de las instituciones de la sociedad peruana, definiendo roles, dividiendo el trabajo, dinamizando estructuras y relaciones sociales, todo ello con un marco legal adecuado y estable, propio de un auténtico Estado de Derecho.Algunos, quizás, lo verán utópico, otros, entre los que nos encontramos, lo vemos absolutamente necesario e indispensable para el futuro de América Latina.Hace falta una clara voluntad política de parte de los dirigentes y construir, en base a la acción y a los logros concretos, una conciencia ciudadana al respecto.2.Inversión y Desarrollo Local.- En estos veinte años de democracia municipal, numerosos gobiernos locales han hecho esfuerzos y avances significativos para incorporarse como parte de planes de desarrollo integral de sus propias comunidades.Existen importantes experiencias a nivel distrital, provincial y regional que, a veces, no son tenidas en cuenta ni apoyadas por el gobierno central, a pesar de los éxitos logrados y comprobados. Entendemos el desarrollo local como parte integrante y fundamental de un desarrollo nacional descentralizado y equitativo.Mucho se ha debatido al respecto y se barajan decenas de fórmulas pero también en este campo económico-productivo –al igual que lo hemos señalado en el campo institucional- los municipios y gobiernos locales son un camino seguro a seguir.No hay que andar inventando la pólvora todos los días... Ya está inventada hace muchos años!Tenemos a los municipios y gobiernos locales como auténtica palanca del desarrollo.Una vez más, las ventajas de fortalecer a las municipalidades, dotándolas de mayores recursos financieros, mejorando la gestión, ampliando sus funciones y respetando la autoridad local, son muchas y benefician realmente a la población que descubre gratamente que sí es posible unir democracia con eficacia, gestión con honestidad, propuestas políticas con resultados concretos.Esta nueva visión está siendo recogida por todos los gobiernos, organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial y por la propia Organización de las Naciones Unidas, buscando elevar la calidad del desarrollo a partir de lo local.Así en el último enfoque del PNUD para el año 2000 se señala: “En una evaluación hecha recientemente en ocho países de los programas del Fondo de las naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización, que promueve mejores instituciones de gobierno local para la reducción de la pobreza, se llegó a la conclusión de que con el hincapié que hacia el Fondo en el Fortalecimiento Institucional de los gobiernos locales se requería más tiempo para beneficiar a los pobres que con los planes convencionales destinados a ese fin, pero que, a la larga, los beneficios compensaban con creces los costos”[6].3.Mayor participación de la mujer.-La participación de la mujer en la política, otro avance que no puede pasar desapercibido es la presencia cada vez más evidente de las mujeres en la política local, creemos que el espacio de mayor apertura se ha tenido en las municipalidades (por ejemplo en el Perú la ley orgánica de elecciones aprobada en 1997 incorpora un mandato imperativo acerca de la participación en las listas de candidatas o candidatos del sexo opuesto en un mínimo de 25% dependiendo del sexo de la mayoría de candidatos. Si la lista esta conformada por mujeres es una obligación incorporar el 25% de hombres y viceversa),un contingente de lideresas mujeres dejan el escenario de la organización de base para asumir cargos ediles, impregnándoles a las municipalidades un estilo particular a las lógicas tradiciones de hacer gestión local.4.Cuidado del medio ambiente y de la cultura.- Dos aspectos fundamentales que han ido adquiriendo mayor importancia para valorar el nivel de desarrollo humano en cada sociedad y sobre los cuales los gobiernos locales están actuando de manera positiva y creciente, siendo tema de debate en los Concejos municipales y preocupación manifiesta de los ciudadanos y sus autoridades. Como resume el reciente documento de la Federación Mundial de Ciudades Unidas:En Latinoamérica gozamos de posibilidades únicas:Yla memoria histórica viva de nuestros antepasados campesinos y de las comunidades indígeneas.Yla herencia de tecnologías tradicionales cuyo uso aun resuelve problemas de manera barata, limpia, convivial y sustentable.Yla riqueza de la cultura, la fortaleza de los valores y el gusto por la convivencia, la colectividad, la fiesta, la diversidad y el encuentro.Ytener una población mayoritariamente joven con un potencial enorme para cambiar hacia modos mas sustentables de vida"(FMCU,2001)Y donde, si no es desde lo local se pueden explotar mejor estas ventajas?5.Nuevas bases de relaciones internacionales.- un aspecto que, quizas, la opinión publica mundial todavía no ha percibido totalmente, pero que es una realidad que se va imponiendo año tras año. Los gobiernos locales democráticos han ido creando y fortaleciendo redes de relación entre ellos mismos y con el conjunto de organismos inter y supranacionales. Las experiencias mas conocidas son los hermanamientos-cooperación entre municipios (que sobrepasan los limites continentales y significan un riquisimo intercambio cultural, social y productivo) y las Conferencias de Naciones Unidas sobre el Hábitat (Estambul) y Medio Ambiente (Río de Janeiro), en las cuales las autoridades municipales no solo han dicho su palabra sino que han asumido compromisos de gestión muy importantes para el futuro de la humanidad. Siguiendo el camino abierto por la propia Organización de Naciones Unidas, los organismos financieros como el Banco Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional han comenzado a relacionarse directamente con los gobiernos locales tanto de zona urbanas como rurales, confiando a los municipios la ejecución de importantes proyectos de desarrollo.Una vez mas, la globalizacion acepta la importancia de lo local para lograr el bienestar de los ciudadanos. Un paso muy importante para fortalecer la presencia municipal en las relaciones internacionales se ha dado recientemente, en mayo del presente año, con la unificación de las dos grandes organizaciones municipalistas, la Federación Mundial de Ciudades Unidas y la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) que, después de décadas de trabajo separado han decidido crear una sola organización internacional que represente a los municipios en los organismos internacionales. Nuevos retos en el nuevo milenio.-Sin dejar de lado esta relación intrínseca entre lo local y nacional, podemos señalar algunos retos específicos quedeben asumir las municipalidades y debemos asumir, también, todos aquellos que –elegidos o no- tenemos alguna responsabilidad local.Pasamos, simplemente a enumerar algunos de estos retos proponiéndolos como temas para el debate:a)Hacer de las municipalidades un ejemplo permanente de democracia y eficacia, fortaleciendo, en los hechos, su demostrada capacidad de concertación.b)Mejorar la gestión municipal, avanzando hacia una carrera en la administración pública.c)Definir y defender el campo de acción tanto de los gobiernos locales como de las diferentes instancias y organismos del Estado.d)Elaborar los diferentes planes de desarrollo integral a nivel distrital y provincial, incorporándolos a los planes de desarrollo regional y nacional.e)Incorporar, con mayor voluntad política, el aspecto económico-productivo a la gestión municipal.f)Avanzar en la legislación municipal, perfeccionándola para que los gobiernos locales cumplan con sus actuales y nuevas funciones.Repetimos que hay mucho por hacer y nuevas posibilidades de la acción municipal se van descubriendo día a día, aportando al desarrollo democrático de nuestras sociedades y de nuestros países. Estamos convencidos de que, desde lo local y con una perspectiva nacional y mundial, todos los ciudadanos podemos aportar mucho mas a la construcción de una sociedad mas justa.Habrá, seguramente, muchos y distintos caminos para llegar a ello pero, sin lugar a duda, reiteramos que uno de los caminos mas seguros es el de la democracia municipal. BIBLIOGRAFIA
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ANEXO N° 1NUMERO DE MUNICIPIOS POR PAISES Y TRAMOS DE POBLACION Y SEGÚN AÑOS
[1] “Desarrollo Local, democracia y ciudadanía” Seminario CCFD Montevideo, julio 1996. Centro de Participación Popular – Uruguay.
[2] También, forman parte fundamental del marco legal municipal las siguientes leyes y decretos supremos: Participación Popular (Ley N° 1551 - Ley del 20 de abril de 1994).El Reglamento de la Ley de Participación Popular (Decreto Supremo 23,813, del 30 de junio de 1994, reformado por el Decreto Supremo 23,943, del 21 de enero de 1995).Y, el Reglamento de las Organizaciones Territoriales de Base (Decreto Supremo 23,858, del 9 de septiembr de 1994).
[3] Reformada por la Ley N° 19,130, publicada en el Diario Oficial el 19 de marzo de 1992.
[4] Reformada por los Decretos 48'91 y 177-91, publicados en el Diario Oficial "La Gaceta" el 23 de mayo y el 27 de noviembre de 1991, respectivamente
[5] Reformada por la Ley N° 52, del 12 de diciembre de 1984, promulgada en la Gaceta Oficial N° 20,214, de 29 de diciembre de 1984.
[6] “Superar la pobreza humana” – Informe del PNUD sobre la pobreza 2000 – ONU. Nueva York 2000.
[7] En el conteo de municipios no se toma en cuenta la Capital Federal.
[8] En el conteo de municipios no se toma en cuenta el Distrito Federal (D.F.) de Brasilia
[9] En el conteo de municipios no se toma en cuenta las Zonas No Delimitadas
[10] En el conteo de municipios no se toma en cuenta las 16 Delegaciones Políticas que conforman el Distrito Federal (D.F.)
[11] En el conteo de municipios no se toma en cuenta la Comarca de San Blas que está conformada por Corregimientos.
[12] En el conteo de municipios no se toma en cuenta las Dependencias Federales
Permanentemente hablamos de desarrollo como uno de los objetivos nacionales y mundiales del Siglo XXI.En los últimos años, sin embargo, hablamos muy poco de los modelos de desarrollo, insinuando que sólo existe un modelo (el neoliberal) que todos debemos imitar.Y si no se habla de modelo, menos se habla de las PERSONAS… pareciera que se pretende imponer la idea de que el desarrollo es algo necesario, de laboratorio y que las personas, la gente no tiene nada que hacer ni que decir en estos procesos.En la Escuela Mayor de Gestión Municipal asumimos unos principios, una visión: partimos de la persona, con sus valores, sus capacidades; somos las personas quienes construimos la sociedad a través de un modelo de desarrollo que tiene como centro el ser humano, manteniéndose esta relación permanente y continua entre el modelo de persona, modelo de sociedad y modelo de desarrollo.Reconociendo esta relación es cómo se entiende la propuesta del “Mapa de la Riqueza”.
¿Por qué el Mapa de la Riqueza?
Es necesario empezar a pensar y a hablar del Mapa de la riqueza, porque en nuestro país llevamos muchos años hablando de la pobreza y en función de ello se definen las políticas públicas, los programas sociales y las intervenciones a nivel nacional. Sin embargo, la situación no ha cambiado y mas bien ha empeorado en muchos lugares de nuestra nación. Es hora de evaluar estas políticas y sus terribles consecuencias: el Mapa de la Pobreza en el Perú se mantiene igual desde hace décadas.
Por otro lado, el llamado "Mapa de la Pobreza" está siendo utilizado como un instrumento de programas y proyectos de asistencia con mucha dependencia de los presupuestos públicos, con recursos del Estado y de la cooperación internacional, basándose en las necesidades insatisfechas que muestran los distritos y provincias del país, sin tener en cuenta otros aspectos y otros actores importantes de la realidad local.
Cuál es la clave del Mapa de la Riqueza?
La clave siempre será las personas. Una nueva mirada de todo lo que les rodea, el descubrimiento o desarrollo de las capacidades con que cuentan o que faltan para HACER O SER. Su inmensa creatividad, el ingenio, la laboriosidad, solidaridad, valores y ética de una cultura emprendedora y de trabajo. Una nueva mentalidad de éxito.
Descubrir "capacidades", comprender todo aquello que una persona es capaz de hacer o ser. El ser capaz de estar bien nutrido(a), sano, escribir, leer,producir, comunicarse,vivir con dignidad, participar de la vida comunitaria, forma parte de estas "capacidades". Y junto con las capacidades, se descubren las potencialidades de la comunidad o de un territorio, ya sea un distrito, provincia o región.
Para desarrollar estas potencialidades, es necesario descubrir las ventajas relativas que cada comunidad local tiene en los diferentes campos y, a partir de “ejes” principales avanzar hacia su desarrollo integral.
Quienes y con qué recursos?
El Mapa de la Riqueza no desconoce los problemas, carencias y necesidades del "Mapa de la Pobreza" que tienen las diferentes comunidades y territorios. Al contrario, anima a articular dichas necesidades con las potencialidades propias de la zona, de manera que, a través de la concertación PUBLICO - PRIVADA, que incluye a todos los actores y a todos los recursos, se llega de manera mas segura a responder a dichos problemas generando nuevos PROCESOS sociales y económicos con resultados concretos.
Es un instrumento que modifica las actitudes ante los desafíos que supone el desarrollo y eleva la autoestima en las capacidades de las personas.
El trabajo concreto sigue una dinámica que pone el énfasis en aquellas experiencias tanto personales como sociales que culminan en algún tipo de éxito, en objetivos propuestos y que han sido alcanzados.Las llamamos “experiencias positivas”.
Las experiencias negativas, aquellas que culminaron en un fracaso, generan frustración y esto se da en el ámbito personal y en el ámbito social.Cuesta mucho superar esta frustración y determina un descenso en la propia auto-estima.
Alcanzar objetivos, lograr éxitos anima y es por eso que, como parte de la metodología, se ponen como punto de referencia, como ejemplo motivador, las experiencias positivas conocidas en cada comunidad.
“El modelo alternativo de desarrollo pretende satisfacer las necesidades de los ciudadanos movilizando los recursos locales y controlando desde lo local las influencias y apoyos externos”
Eva G. Fekete
(Unv. De Miskolc – Hungría)
NUEVOS RETOS
“LOS PROCESOS ESTRATEGICAMENTE DECISIVOS EN LA ERA DE LA INFORMACION SON:
ES LA HORA DEL "MAPA DE LA RIQUEZA" Llevamos ya muchos años, en el Perú, hablando de la pobreza, insistiendo en programas de lucha contra la pobreza, incorporando políticas para reducir la pobreza externa, publicando y difundiendo el mapa de la pobreza, creando mesas de concertación de lucha contra la pobreza y…. la situación sigue igual o peor en muchos lugares de nuestra nación. Es hora, pues, de evaluar estas políticas y sus consecuencias: el mapa de la pobreza en el Perú no ha cambiado desde hace 70 años…!
En la Escuela Mayor insistimos mucho más en las potencialidades que tiene cada comunidad local, en las potencialidades que tiene el Perú, aprendiendo de múltiples experiencias concretas que los gobiernos locales y las organizaciones representativas de cada distrito y provincia vienen desarrollando, con éxito, en el ámbito productivo y en el campo social. Y descubrimos cómo estas experiencias concretas cambian la mentalidad de autoridades y ciudadanos para enfrentar, de otra manera, su propio futuro y, con ello, el futuro del Perú.
No se trata de cerrar los ojos ante una cruel realidad: es cierto que más del 50% de la población peruana vive en estado de pobreza. Al contrario, la primera y mejor manera de combatir la pobreza es fomentar la autoestima entre la población fortaleciendo la conciencia de que son y somos capaces de superar esa situación y avanzar hacia un desarrollo integral. Nos parece que tanto hablar de los pobres y de la pobreza termina por hundir más a la gente que, se supone, se desea ayudar. Es mucho mejor descubrir e insistir en las potencialidades y en la manera de transformarlas en realidad a través de objetivos concretos, de métodos adecuados y de una correcta utilización de los recursos.
Hay bases para ello. Tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que publicó el mapa de las potencialidades y el índice de desarrollo humano a nivel nacional, provincial y distrital, como los Planes de Desarrollo Concertado promovidos por la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza y por un buen número de municipalidades, han señalado el camino a seguir. Es hora ya de seleccionar objetivos, de hacer realidad, ahora, uno o dos de los proyectos de cada plan, para animar, en base a experiencias de éxito asumidas por la población, al cambio y modificar actitudes.
Somos testigos de decenas de experiencias de desarrollo local por todas las regiones del Perú que no suelen ser consideradas dignas de aparecer como titulares en los medios de comunicación. Sin embargo, se está avanzando. Junto con los logros concretos, que significan un mejor nivel de desarrollo integral en dichas comunidades, hay que resaltar, en todas las experiencias, el alto grado de concertación entre autoridades locales, organizaciones representativas de la sociedad, del sector público y del sector privado que demuestran el camino seguro por donde debemos continuar.
Estas experiencias locales, en la medida que avanzan, se extienden hacia los ámbitos de cuenca, provinciales, regionales y contribuyen a que elaboremos, entre todos, un auténtico Plan Nacional de Desarrollo, con ejes económicos, productivos y sociales, que al desarrollar las potencialidades del Perú, logremos el nivel de desarrollo y la presencia internacional que el Perú se merece en el Siglo XXI, El "mapa de la riqueza" existe. Las potencialidades concretas están ahí. Trabajemos con visión, con honestidad, con optimismo construyendo el futuro.
De: Michel Azcueta, Mayo, 2004 Escuela Mayor de Gestion Municipal (EMGM) emayor@emayor.edu.pe
“DEMOCRATIZACIÓN, GOBERNANCIA Y BIENESTAR EN LAS SOCIEDADES GLOBALES”
Democracia, Gobernabilidad y ciudadanía: El espacio local en América Latina
Michel Azcueta Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal Lima, Perú
Barcelona, 27-29 de Noviembre 2003
Democracia, Gobernabilidad y ciudadanía: El espacio local en América Latina
Michel Azcueta Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal Lima, Perú
Entre los grandes retos que tiene América Latina en estas ultimas décadas, la descentralización y la construcción de ciudadanía son, sin lugar a dudas, dos de los más urgentes cuando nos referimos tanto a la lucha contra la pobreza como al necesario proceso de democratización de la región, dos aspectos básicos para la gobernabilidad. Después de haber probado todo tipo de recetas y de regímenes políticos en la segunda mitad del siglo que acaba de terminar, ni se ha derrotado a la pobreza ni se ha avanzado mucho en democracia, ni se ha avanzado la gobernabilidad.
Sin embargo, los esfuerzos se han hecho y hay muchas experiencias positivas, a lo largo y ancho de América Latina que, aunque todavía aisladas, han ido demostrando en la práctica que existen caminos concretos para llegar a esos grandes objetivos.
Una de las riquezas escondidas de América Latina son las municipalidades y gobiernos locales que tratan, día a día, solucionar los problemas concretos de su población interviniendo, con diferente fuerza, suerte y nivel, en los procesos sociales, económicos y políticos de los distintos países. Las municipalidades democráticas han llegado a construir un espacio propio y cada vez más, los gobiernos centrales, los organismos internacionales y la sociedad en su conjunto ven en ellos no sólo una institución más del Estado sino un instrumento de desarrollo descentralizado y de construcción de ciudadanía y, con ellos, de gobernabilidad, en América Latina. Intentamos, en estas líneas, resaltar este proceso, sus retos y posibilidades.
Lo local en un mundo globalizado
Curiosamente, se constata en todo el mundo, que los ojos globalizados se vuelven hacia los espacios locales. Decimos curiosamente porque hemos asistido, en estas dos últimas décadas, a una vertiginosa mundialización de las relaciones económicas, financieras y de imágenes que pareciera indicar que lo que importa es participar, como sea y con quien sea, en los núcleos de poder central de carácter casi universal a que, desde esos núcleos, se piensa, se controla totalmente el desarrollo de la humanidad, lo que es cierto en varios sentidos.
Pero a su vez, esta llamada "globalización" no termina de solucionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos/as de todas las regiones y países del planeta.
Es por esta razón que la "globalización", a pesar de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades, paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, con la misma fuerza, pero en visiones y estrategias innovadoras de desarrollo que no fueron probadas anteriormente.
Es la propia "globalización" la que nos lleva al redescubrimiento de lo local, haciendo cobrar un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad, participación y desarrollo local, convirtiendo a lo local en el referente de un quehacer social y político de transformación que está teniendo gran influencia en los inicios del nuevo siglo (Centro de Participación Popular, 1996).
Después de veinte años ensalzando o criticando la "globalización", cualquiera sea la posición, hacen de las estrategias de desarrollo local un objetivo político común de diferenciación, de configuración de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmente hegemonizan a la humanidad. Los municipios y las instituciones municipales son los que mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo. Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudadanos/as, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.
Es por ello, que el analizar las dificultades de la gobernabilidad en América Latina, es importante considerar la experiencia municipal como un elemento fortalecedor de la misma en todos nuestros países.
La democracia municipal en América Latina
No es necesario recordar la importancia que los cabildos, ayuntamientos, municipios o intendencias tuvieron desde la Colonia y la etapa republicana en la historia particular de cada uno de los países latinoamericanos; importancia reconocida por todos. Lamentablemente, esa importancia fue debilitándose en la medida en que se construían los Estados nacionales y avanzaba el centralismo agobiante que ha predominado y se ha fortalecido a lo largo del último siglo. Los municipios fueron perdiendo poder y, durante décadas, se mantuvieron prácticamente como simples divisiones administrativo-territoriales con una dependencia extrema de los gobiernos centrales llegando a desaparecer, inclusive, la legitimidad democrática de alcaldes y concejales, que eran nombrados "a dedo" desde y por el gobierno central y formaban parte, hablando en general, de los grupos de poder y cacicazgos locales.
Los fracasos económicos, la extensión de la democracia y las exigencias concretas de los ciudadanos van haciendo que, en los años setenta y, de manera mas nítida, en los ochenta, se vuelva a considerar a las municipalidades como parte integrante de la estructura de un Estado democrático, reconociéndose así en las nuevas Constituciones aprobadas en los años posteriores a las continuas dictaduras militares.
Recordemos que, a inicios de los ochenta, sólo Costa Rica, Cuba, Panamá, Perú y Venezuela elegían democráticamente a sus autoridades locales, generalizándose las elecciones, poco a poco, en los años siguientes en todos los países de América Central y del Sur. Recordemos también que hace tan solo unos años, en 1997, se eligieron por voto popular y directo, por primera vez, los alcaldes metropolitanos de México y Buenos Aires. En los cuadros 1 y 2 podemos observar las fechas de aprobación de las leyes orgánicas de las municipalidades en los diferentes países latinoamericanos que prueban como, en diez años, entre 1984 y 1995, la democracia local es asumida oficialmente, iniciándose una autentica "primavera municipal" en América Latina.
Cuadro 1: Marco jurídico del municipio en los países unitarios PAISES CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPUBLICA LEY ORGANICA MUNICIPAL O CODIGO MUNICIPAL BOLIVIA Parte Tercera Regímes Especiales. Título Sexto Régimen Municipal. Artículos del 200 al 206. Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 696 – Ley de 10 de enero de 1985) . COLOMBIA Título XI de la organización Territorial. Capítulo 3 del Régimen Municipal. Artículos del 311 al 321. Ley N° 136, de 1994, sobre la Organización y el Funcionamiento de los Municipios. COSTA RICA Título XII El Régimen Municipal. Capítulo Unico. Artículos del 168 al 175. Código Municipal (Decreto N° 4,574, del 30 de abril de 1970). CUBA Capítulo IX Organos Locales del Poder Popular. Artículos del 100 al 133. Normas Reglamentarias de las Asambleas Municipales del Poder Popular (5 de agosto de 1982). Gaceta Oficial de la República del 5 de Agosto de 1982. CHILE Capítulo XIII Gobierno y Administración Interior del Estado. Administración Comunal. Artículos del 107 al 111. Ley N° 18,695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, del 31 de Marzo de 1988 . ECUADOR Segunda Parte Título V del Régimen Administrativo y Seccional. Artículos del 120 al 128 (ver de manera especial, la sección III del Régimen Seccional Autónomo. Artículos del 124 al 127). Ley de Régimen Municipal, del 27 de enero de 1966, promulgada en el Registro Oficial N° 680 del 31 de enero de 1966. EL SALVADOR Título VI Organos del Gobierno, Atribuciones y Competencias. Capítulo VI Gobierno Local. Sección Segunda las Municipalidades. Artículos 202, al 207. Código Municipal (Decreto N° 274 de la Asamblea legislativa. Publicado en el Diario Oficial N° 23, tomo N° 290, del 5 de febrero de 1986). GUATEMALA Título V Estructura y Organización del Estado. Capítulo VII Régimen Municipal. Artículos del 253 al 262. Código Municipal (Decreto N° 58, del 6 de octubre de 1988). HONDURAS Título V de los Poderes del Estado. Capítulo XI del Régimen Departamental y Municipal. Artículos del 294 al 302. Ley de Municipalidades (Decreto creación N° 134-90, del 29 de octubre de 1990, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” el 19 de noviembre de 1990 . Reglamento General de la Ley de Municipalidades (Acuerdo N° 018-93 de la Secretaria de Estado en el Despacho de Gobernación y Justicia, del 1 de febrero de 1993, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta” el 18 de febrero de 1993). NICARAGUA Título IX División Político Administrativa. Capítulo I de los Municipios. Artículos del 175 al 179. Ley de Municipalidades (Ley N° 40-Gaceta N° 155, del 17 de agosto de 1988). PANAMA Título VIII Régimen Municipal y Provincial. Capítulo II el Régimen Municipal. Artículos del 229 al 248. Parte II del Ordenamiento Político de la República. Ley N° 106 sobre Régimen Municipal, del 8 de octubre de 1973 . PARAGUAY Título I de la Nación y del Estado. Capítulo IV del Ordenamiento Territorial de la República. Sección III de los Municipios. Artículo 166 al 171. Ley N° 1,294/87, Orgánica Municipal (Sancionada el 9 de diciembre de 1987 y promulgada el 18 de diciembre de 1987). PERU Título IV de la Estructura del Estado. De la Descentralización, las Regiones y Municipalidades. Artículos del 188 al 199. 1993. Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 27972 del 27 de mayo de 2003). Fuente: ILPES (1998), Manual de desarrollo local, Santiago de Chile, ILPES. (actualizado 2003).
Junto con la legalidad, han ido aumentando, también, el número de municipios en cada país.
Cuadro 2: Número de municipios por países y tramos de población y según años PAISES AÑOS De 0 a 1000 De 1001 a 5000 De 5001 a 10000 De 10001 a 25000 De 25001 a 100000 De 100001 a 500000 De 500001 a 1000000 TOTALES Argentina 1991 634 700 218 187 126 49 7 1,921 Bolivia 1995 17 78 77 101 30 6 2 311 Brasil 1991 4 735 1058 1618 891 160 24 4,490 Colombia 1993 14 167 282 390 169 34 5 1,061 Costa Rica 1996 0* 2 5 31 35 8 0* 81 Cuba 1993 0* 0* 1 25 114 29 0* 169 Chile 1995 10 38 58 116 68 47 0* 337 Ecuador 1990 1 14 18 54 64 16 2 169 El Salvador 1992 6 62 79 71 36 8 0* 262 Guatemala 1994 0* 26 71 133 985 4 1 330 Honduras 1988 2 90 98 68 28 2 1 289 México 1990 107 638 402 632 482 110 18 2,389 Nicaragua 1995 1 13 32 52 42 4 1 145 Panamá 1990 0* 7 17 25 14 3 1 67 Paraguay 1992 6 46 58 74 30 3 1 218 Perú 1995 213 830 358 250 123 37 1 1,812 R. Dominicana 1993 0* 1 19 40 38 10 1 109 Uruguay 1996 0* 0* 0* 1 12 5 1 19 Venezuela 1990 1 7 18 115 112 28 5 286 TOTALES 1,016 3,454 2,869 3,983 2,509 563 71 14,465
Las causas de esta "primavera" son varias. Por un lado, el fracaso económico y la profundización de la pobreza y, por otro lado, la concentración del poder y el centralismo generalizado. Las cifras no engañan. Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), lo señala con toda crudeza:
En la década de los cincuenta, América Latina superaba en ingreso per capita a toda las demás regiones del mundo en desarrollo y la relación con respecto a los países desarrollados no distaba mucho del 2 a 1. En 1999 ya la diferencia es de 3 al, mirándolo globalmente (3,500 dólares de ingreso per capita), que no es una cantidad real pues la distribución es muy desigual.
En la dimensión distributiva del desarrollo económico, América Latina ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha tenido índices muy altos de concentración del ingreso, superiores alas de cualquier otra región. En los países latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacional es percibida por solo el 5% de la población y un 40% por e110% más rico. En contraste, en los países del sudeste asiático el 5% más rico percibe e116% del ingreso promedio y en los países desarrollados, e113% (BID, 1999).
Un ejemplo concreto, es la situación de la pobreza en el Perú, con unas características lamentablemente similares a las de la mayoría de países latinoamericanos, la cual se puede ver en el Recuadro 1 abajo:
Recuadro 1 Las cifras de la pobreza (Mesa de Concertación contra la Pobreza, Perú 2001)
o Del total de la población peruana 15.866.000 personas viven en los márgenes de la pobreza; en contrapartida, sólo 8.565.000 personas no son consideradas pobres. o Existen tres niveles de pobreza: crónica, reciente e inercial. o 6.242.000 personas viven en pobreza crónica, con más de una necesidad básica insatisfecha. o 6.090.000 personas son pobres recientes, que consumen por debajo de la línea de pobreza, pero sin carencias. o 3.533.000 personas son pobres inerciales, que consumen por encima de la línea de pobreza, subsisten con trabajos eventuales o viven con el riesgo permanente de perder el empleo. o En promedio, un pobre en el Perú vive con 4,37 soles al día. En Lima, el promedio es de 5,30 soles, mientras que en provincias el promedio cae a 3,5 soles. o Los peruanos extremadamente pobres subsisten con apenas 2,52 soles al día. o La asistencia estatal alcanza a once millones de personas.
(1 dólar = 3,5 soles)
La concentración de riqueza y el centralismo van de la mano. La estructura del manejo presupuestal dependiente de los municipios resulta un indicador muy expresivo (ver Gráfico 1). La información proviene en este caso de las estadísticas trabajadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Pobreza y concentración del poder, pobreza y centralismo, hacen que por toda América Latina, los ojos se vuelvan a los espacios locales y su representación municipal.
Gráfico 1: América Latina: presupuestos de los gobiernos locales como % del total nacional
FUENTE: ESAN-USAID (1999). Proyecto de desarrollo de Gobiernos Locales, Lima, ESAN-USAID, p.30
Aportes de los gobiernos locales
Los resultados de la acción municipal, a pesar de la falta de recursos y de legislaciones adecuadas que definan las funciones propias de los municipios produciendo interferencias negativas entre los gobiernos locales, gobierno central, ministerios u organismos intermedios, está siendo sumamente positiva para el conjunto de países de América Latina. Es cierto que es mucho más lo que se puede hacer, pero, por el momento, ya hay una serie de aportes concretos:
Fortalecimiento de la sociedad civil
Cualquier observador constata la debilidad de la sociedad civil en los países latinoamericanos, con excepción de uno o dos (como Chile y Uruguay). Nadie discute a estas alturas que las causas de esta debilidad son profundas y que las sucesivas crisis que hemos vivido en las últimas décadas en los aspectos económicos, sociales, políticos, culturales, incluyendo la violencia política y social, no han hecho más que seguir debilitando la institucionalidad. Esta situación se ha agravado con el modelo totalitario y centralista de gobiernos y con la utilización de la imagen y de los medios que se orientan a destruir instituciones ya ensalzar la acción individual, más específicamente, de una o dos personas del gobierno central. Todas las instituciones se han debilitado y entre ellas, lógicamente, las municipalidades y sus autoridades democráticas.
Una sociedad no puede mantenerse sin instituciones, de la misma manera que un cuerpo humano no puede pararse sin su esqueleto. Así de simple. Si queremos que el Perú construya un futuro mejor, democrático, estable, desarrollado, con bienestar en todos los pueblos y regiones, se necesita definir y mantener un plan nacional y planes regionales y locales de mediano y largo plazo, lo que supone, necesariamente, sustentarse no tanto en personas individuales como en instituciones a su vez democráticas y estables. Esta es una cuestión de principio. Cuando no se asume responsable y coherentemente, las consecuencias son negativas para el país. Los resultados saltan a la vista.
Y nos parece, tanto por un análisis objetivo como por las propias experiencias unidas en estos veinte años, que los municipios son parte importante de este necesario proceso de institucionalidad democrática. Son, quizás, el camino más fácil y seguro para avanzar hacia ese gran objetivo nacional: tienen un territorio definido, un campo de acción concreto, participación ciudadana en la elección de sus autoridades, posibilidades de fiscalización, renovación de autoridades, objetivos concretos de gestión, metas alcanzables en servicios, desarrollo, infraestructura; relaciones definidas, aceptadas y aceptables, con el Estado, sociedad civil, empresas y demás instituciones; evaluación de logros y/o renovación de propuestas en un marco local necesariamente relacionado con los marcos regionales, nacional, y en algunos aspectos, internacional. Como se señaló en un seminario realizado en Montevideo:
Los espacios locales abren posibilidades de protagonismos ciudadanos en aspectos centrales que tienen que ver con su calidad de vida. La concreción de ello depende de la propia democratización y participación locales, cuestión no asegurada sólo por elegir a las autoridades locales sino, también, por hacerse sujeto partícipe de las de- cisiones de la comunidad. Los territorios locales se ofrecen como soportes para el desarrollo de experiencias democráticas (Centro de Participación Popular, 1996).
Por todo ello, fortalecer los municipios y los gobiernos locales es avanzar en el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en el Perú. Defender los fueros municipales, actuando en positivo, significa defender, también, los fueros y campos de acción cada una de las instituciones de la sociedad peruana, definiendo roles, dividiendo el trabajo, dinamizando estructuras y relaciones sociales, todo ello con un marco legal adecuado y estable, propio de un auténtico Estado de Derecho.
Algunos, quizás, lo verán utópico, dadas las circunstancias que estamos viviendo en el Perú últimamente. Otros, entre los que nos encontramos, lo vemos absolutamente necesario e indispensable para el futuro del Perú. Hace falta una clara voluntad política de parte de los dirigentes y construir, a partir de la acción y los logros concretos, una conciencia ciudadana al respecto.
Inversión y Desarrollo Local
En estos veinte años de democracia municipal, numerosos gobiernos locales han hecho esfuerzos y avances significativos para incorporarse como parte de planes de desarrollo integral de sus propias comunidades. Existen importantes experiencias a nivel distrital, provincial y regional que, a veces, no son tenidas en cuenta ni apoyadas por el gobierno central, a pesar de los éxitos logrados y comprobados.
Entendemos el desarrollo local como parte integrante y fundamental de un desarrollo nacional descentralizado y equitativo. Mucho se ha debatido al respecto y se barajan decenas de fórmulas pero también en este campo económico-productivo -al igual que lo hemos señalado en el campo institucional- los municipios y gobiernos locales son un camino seguro a seguir. No hay que andar inventando la pólvora todos los días... iYa está inventada hace muchos años! Tenemos a los municipios y gobiernos locales como auténtica palanca del desarrollo. Una vez más, las ventajas de fortalecer a las municipalidades, dotándolas de mayores recursos financieros, mejorando la gestión, ampliando sus funciones y respetando la autoridad local, son muchas y benefician realmente a la población, que descubre gratamente que sí es posible unir democracia con eficacia, gestión con honestidad, propuestas políticas con resultados concretos.
Esta nueva visión está siendo recogida por todos los gobiernos, organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial y por la propia Organización de las Naciones Unidas, buscando elevar la calidad del desarrollo a partir de la local. Así, en el último enfoque del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el año 2000 se señala:
En una evaluación hecha recientemente en ocho países de los programas del Fondo de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Capitalización, que promueve mejores instituciones de gobierno local para la reducción de la pobreza, se llegó a la conclusión de que con el hincapié que hacia el Fondo en el Fortalecimiento Institucional de los gobiernos locales se requería más tiempo para beneficiar a los pobres que con los planes convencionales destinados a ese fin, pero que, a la larga, los beneficios compensaban con creces los costos (PNUD, 2000).
Mayor participación de la mujer
La participación de la mujer en la política, otro avance que no puede pasar desapercibido es la presencia cada vez más evidente de las mujeres en la política local, creemos que el espacio de mayor apertura a partir de la ley orgánica de elecciones (1997) se ha tenido en las municipalidades, un contingente de lideresas dejan el escenario de la organización de base para asumir cargos ediles, impregnando a las municipalidades de un estilo particular a las lógicas tradiciones de hacer gestión local.
Cuidado del medio ambiente y de la cultura
Dos aspectos fundamentales que han ido adquiriendo mayor importancia para valorar el nivel de desarrollo humano en cada sociedad y sobre los cuales los gobiernos locales están actuando de manera positiva y creciente, siendo tema de debate en los Concejos municipales y preocupación manifiesta de los ciudadanos y sus autoridades. Como resume el reciente documento de la Federación Mundial de Ciudades Unidas:
En Latinoamérica gozamos de posibilidades únicas:
o la memoria histórica viva de nuestros antepasados campesinos y de las comunidades indígenas. o la herencia de tecnologías tradicionales cuyo uso aún resuelve problemas de manera barata, limpia, convivial y sustentable. o la riqueza de la cultura, la fortaleza de los valores y el gusto por la convivencia, la colectividad, la fiesta, la diversidad y el encuentro. o tener una población mayoritariamente joven con un potencial enorme para cambiar hacia modos mas sustentables de vida" (FMCU, 2001).
¿Y dónde, si no es desde la local se pueden explotar mejor estas ventajas?
Nuevas bases de relaciones internacionales
Un aspecto que, quizás, la opinión pública mundial todavía no ha percibido totalmente, pero que es una realidad que se va imponiendo año tras año. Los gobiernos locales democráticos han ido creando y fortaleciendo redes de relación entre ellos mismos y con el conjunto de organismos inter y supranacionales. Las experiencias más conocidas son los hermanamientos-cooperación entre municipios (que sobrepasan los límites continentales y significan un riquísimo intercambio cultural, social y productivo) y las Conferencias de Naciones Unidas sobre el Hábitat (Estambul) y Medio Ambiente (Río de Janeiro), en las cuales las autoridades municipales no solo han dicho su palabra sino que han asumido compromisos de gestión muy importantes para el futuro de la humanidad. Siguiendo el camino abierto por la propia Organización de Naciones Unidas, los organismos financieros como el Banco Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional han comenzado a relacionarse directamente con los gobiernos locales .tanto de zona urbanas como rurales, confiando a los municipios la ejecución de importantes proyectos de desarrollo.
Una vez más, la globalización acepta la importancia de lo local para lograr el bienestar de los ciudadanos. un paso muy importante para fortalecer la presencia municipal en las relaciones internacionales se ha dado recientemente, en mayo de 2001, con la unificación de las dos grandes organizaciones municipalistas, la Federación Mundial de Ciudades Unidas y la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) que, después de décadas de trabajo separado han decidido crear una sola organización internacional que represente a los municipios en los organismos internacionales, hecho que se concretará en Paris el próximo año y que tendrá su sede permanente precisamente en Barcelona.
Conclusiones: Nuevos retos en el nuevo milenio
Sin dejar de lado esta relación intrínseca entre lo local y nacional, podemos señalar algunos retos específicos que deben asumir las municipalidades y debemos asumir, también, todos aquellos que -elegidos o no- tenemos alguna responsabilidad local. Pasamos, simplemente a enumerar algunos de estos retos proponiéndolos como te- mas para el debate:
a) Hacer de las municipalidades un ejemplo permanente de democracia y eficacia, fortaleciendo, en los hechos, su demostrada capacidad de concertación. b) Mejorar la gestión municipal, avanzando hacia una carrera en la administración pública. c) Definir y defender el campo de acción tanto de los gobiernos locales como de las diferentes instancias y organismos del Estado. d) Elaborar los diferentes planes de desarrollo integral a nivel distrital y provincial, incorporándolos a los planes de desarrollo regional y nacional. e) Incorporar, con mayor voluntad política, el aspecto económico-productivo a la gestión municipal. f) Avanzar en la legislación municipal, perfeccionándola para que los gobiernos locales cumplan con sus actuales y nuevas funciones.
Repetimos que hay mucho por hacer y nuevas posibilidades de la acción municipal se van descubriendo día a día, aportando al desarrollo democrático de nuestras sociedades y de nuestros países. Estamos convencidos de que, desde lo local y con una perspectiva nacional y mundial, todos los ciudadanos podemos aportar mucho mas a la construcción de una sociedad mas justa.
Habrá, seguramente, muchos y distintos caminos para llegar a ello pero, sin lugar a duda, reiteramos que uno de los caminos más seguros es el de la democracia municipal.
Es en base a este análisis y a esta dosis de optimismo que me atrevo a lanzar algunas propuestas para avanzar en la articulación de la sociedad civil y en la construcción de ciudadanía, como bases para asegurar la gobernabilidad, creo que necesitamos:
1 Clara voluntad política de parte de todos y, de manera especial, de aquellos que tenemos algún tipo de responsabilidad pública. Mientras no estemos convencidos de la importancia que tiene la sociedad civil para su gente, para su economía, para su desarrollo integral, nunca vamos a avanzar hacia su modernización, hacia unas relaciones sociales más democráticas y justas. Mientras no construyamos puentes y canales de participación y de relaciones, mientras todos nosotros no seamos coherentes con los principios que decimos defender, ni habrá auténtica “sociedad civil” ni habrá articulación. 2 Respeto y desarrollo de conciencia ciudadana, a partir del conocimiento y difusión de los deberes y derechos de cada uno. Conciencia ciudadana quiere decir transformarnos todos –mas allá de nuestra ubicación social y geográfica– en sujetos activos, parte consciente de la sociedad civil a nivel nacional e internacional. Es a partir de este compromiso individual que, sumándose al compromiso de los demás, se irá fortaleciendo una conciencia colectiva fundamento real de una “sociedad civil” cohesionada. 3 Imaginación y creatividad: después de todo lo que hemos vivido en estas décadas, durante las cuales en América Latina ha pasado de todo, regímenes militares, democracia, violencia terrorista, crisis económica, cólera y fenómeno del Niño, instalación y fracaso de gobiernos regionales, demagogias de uno y otro tipo, ha ido saliendo a luz la gran imaginación y creatividad propias del pueblo. Los jóvenes, las mujeres, los intelectuales y artistas se han ido incorporando activamente a la “Sociedad Civil”, con ideas y planteamientos propios, con manifestaciones nuevas y creativas que no sólo enriquecen la actividad ciudadana sino que abren un gran horizonte de esperanza renovadora en estos próximos años si es que se continúa por ese camino. Aceptar y fomentar las propuestas novedosas es fundamental para la articulación de la sociedad civil en su conjunto. 4 Experiencias de éxito: somos un pueblo, una sociedad, mirada en su conjunto a nivel nacional y latinoamericano con un balance negativo que nos da más fracasos que éxitos en la tarea colectiva, lógicamente con las debidas excepciones. Me refiero, esencialmente, a experiencias masivas que son las que generan conciencia colectiva = demasiados intentos acabados en frustraciones, demasiadas cosas dejadas a medio camino, demasiada mediocridad, demasiadas buenas intenciones, mucho engaño y mucha mentira, institucionalizadas, inclusive, desde los aparatos del Estado, demasiada basura en la mayoría de los medios de comunicación... Todo ello influye y crea un sentimiento de frustración e impotencia. Por eso debemos fomentar experiencias que culminen en éxitos concretos, en logros alcanzados por el conjunto de la sociedad. Comencemos a nivel local y de grupo hasta proponernos (y alcanzar) auténticos objetivos nacionales, y con ello, participar activamente en la nueva y diferente universalización que todos deseamos en el presente siglo. 5 Democracia: factor de articulación: en base a lo señalado anteriormente, nos atrevemos a decir que a mayor democracia, mayor articulación de la sociedad civil y más gobernabilidad. Democracia entendida en el sentido mejor y más amplio: respeto a los derechos humanos, personales y sociales, participación ciudadana, control social de la actividad pública, cumplimiento de promesas, descentralización inmediata y atención a las demandas de provincias, institucionalidad democrática en el Estado y en la sociedad, construcción y transmisión de valores, justicia e igualdad de oportunidad para todos, etc. Etc.
Construir la sociedad democrática es, a la vez, fin y medio para construir ciudadanía, fin y medio para fortalecer la gobernabilidad en América Latina.
Son algunos planteamientos que pongo a consideración de todos ustedes.
Bibliografía
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COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA LAS SOLUCIONES EXISTEN LA EXPERIENCIA DE VILLA EL SALVADOR 4 COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA LAS SOLUCIONES EXISTEN MICHEL AZCUETA REGIDOR METROPOLITANO DE LIMA PRESIDENTE DE LA ESCUELA MAYOR DE GESTIÓN MUNICIPAL ESCUELA MAYOR DE GESTIÓN MUNICIPAL Av. Pérez Aranibar 1199 - (Ex Av. Del Ejército) Magdalena del Mar - Lima 17 - Perú Telf.: 264-6653 Telefax: 264-0691 http://www.emayor.edu.pe e-mail: emayor@chavin.rcp.net.pe 5 6 7 ILAS SOLUCIONES EXISTEN MICHEL AZCUETA Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal Documento preparado para el programa “Anticipación y estudios Prospectivos” de la UNESCO - 2001” 8 9 Son varias las décadas que tanto la Organización de Naciones Unidas como los organismos internacionales y los propios gobiernos han dedicado grandes esfuerzos al "desarrollo" y a la lucha contra la pobreza. Han probado prácticamente de todo, con resultados máximos en comparación con las demandas existentes de la población pobre, tanto en los países del Sur, como en los países de alto nivel de desarrollo. Se ha ido localizando aspectos que se iban poniendo de moda de acuerdo a los años; a enfoques de especialistas muy lúcidos y convencidos; y de acuerdo, también, a intereses políticos de corto plazo. De allí que tengamos varias experiencias de programas de desarrollo que se han ido centrando en el campo, en las áreas urbanas, en la salud, en las mujeres, en "políticas de género", en la infancia. A veces, en la alfabetización y la educación básica. El estado, los ministerios, organismos asistencialistas, organismos no gubernamentales (ONG’s), organismos de cooperación internacional directa e indirecta han ido probando, también, diferentes métodos y sistemas de control y evaluación de los múltiples proyectos y programas de lucha contra la pobreza. Los resultados, salvo algunas excepciones muy localizadas en uno u otro país, no son muy alentadores: miles de millones de dólares invertidos en estos programas para que se mantenga el mismo número de pobres y el mismo número de ciudadanos en pobreza extrema en la mayoría de nuestros países de América Latina, África, Asia; y para que aumenten los llamados "bolsones" de pobreza en los países desarrollados. Al entrar al siglo XXI, conviene evaluar profundamente dichos programas en sus objetivos, métodos y resultados. Para, a partir de esta evaluación que debe destacar las experiencias positivas con éxitos comprobados, asumir con valentía los cambios y una voluntad política y ciudadana para enfrentar la pobreza y avanzar hacia el desarrollo integral de los pueblos. MICHEL AZCUETA Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal I. IntroducciÛn 10 Aunque siempre se han producido numerosas evaluaciones y discusiones sobre las causas de la pobreza en el mundo, que incluyen análisis históricos, económicos, culturales y sociales, hay que profundizar aún más sobre estas causas. Los fracasos que se han dado y se siguen dando en los programas de lucha contra la pobreza nos exigen acercarnos más aún a las causas próximas - que debemos y podemos atacar - para llegar a las causas estructurales que todos conocemos y que son la base de las situaciones de pobreza. En muchas ocasiones las causas estructurales, que son ciertas y reales, las aceptamos todos (organismos internacionales, gobiernos y ciudadanía en general) pero, las mantenemos en una especie de "limbo", de manera que su conocimiento y constatación ya no movilizan ni animan a la acción concreta y dejan de ser, en muchas ocasiones, un auténtico motor de promoción del desarrollo. Peor aún, desde algunos gobiernos, las causas estructurales se utilizan como un escudo para salvar, según ellos, responsabilidades, que "si siempre ha sido así, poco se puede hacer". Los resultados en las políticas económicas y sociales de parte de los organismos internacionales son tan claros que nadie los puede negar. "Por un lado, en la dimensión distributivo del desarrollo económico, América Latina ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha tenido índices muy altos de concentración del ingreso, superiores a las de cualquier otra región, en los países latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacional es percibido por sólo el 5 por ciento de la población y un 40 por ciento por el 10 por ciento más rico. En contraste, los países del sudeste asiático el 5 por ciento más rico percibe el 16 por ciento del ingreso promedio y en los países desarrollados, el 13 por ciento." (BID 1999). II. Algunas constataciones previas Coeficiente Gini Fuente: Cálculos OCE-BID basados en Penn World Tables (1998) Por eso sin dejar de lado lo relacionado a este tema, conviene asumir los cambios efectuados en el mundo, en las regiones y en cada uno de nuestros países, para atender las demandas concretas en un contexto, donde los intereses de las personas consideradas pobres y pobres extremos son muy específicos. A partir de ellos debemos avanzar hacia un desarrollo integral. 11 øDÛnde viven los pobres del mundo en desarrollo? Distribución de la población que vive con menos de US$ 1 diario, 1998 (1,200 millones) Fuente: Banco Mundial, 2000b Junto con este nuevo análisis, también se deben evaluar los modelos de desarrollo implícitos en los programas y proyectos de lucha contra la pobreza. Si, en la práctica, han fracasado las consideraciones fundamentales, también han fracasado los modelos que han logrado una modernización real de sectores minoritarios en cada uno de nuestros países y una auténtica marginación de la mayoría pobre, sobre todo en los países del Sur. øDÛnde ha disminuido la pobreza y dÛnde no? De nuevo las cifras oficiales nos demuestran los resultados de este modelo de desarrollo. Según el ultimo informe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): “en los últimos 30 años, la diferencia de ingreso “per-cápita” entre los países pobres y ricos ha pasado de 19 a 30. Y esta diferencia se ha agudizado al interior mismo de los países ricos. En EE.UU. ha pasado de 19 a 60. El ingreso de los ricos que conforme el 1 por ciento de la población se ha multiplicado por 100, mientras el ingreso de la población que representa el 20 por ciento se ha mantenido igual o ha empeorado” (Informe PNUD-2000). Variación en el número de personas que viven con menos de US$ 1 diario, 1987 1998 Fuente: Banco Mundial, 2000b Asia Oriental y el Pacífico Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de Africa Asia Meridional Africa al Sur del Sahara 12 Población incluida al menos en un estudio Personas que viven con menos de US $ al día (porcentaje) (millones) Región 1987 1990 1993 1996 1998 Asia Oriental y el Pacífico Con exclusión de China Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África Asia Meridional África al sur del Sahara Total Con exclusión de China Pobreza de Ingreso por regiÛn (1987 1998) 90,8 71,1 81,7 88,0 52,5 97,9 72,9 88,1 84,2 417,5 114,1 1,1 63,7 9,3 474,4 217,2 1,183,2 879,8 452,4 92,0 7,1 73,8 5,7 495,1 242,3 1.276,4 915,9 431,9 83,5 18,3 70,8 5,0 505,1 273,3 1.304,3 955,9 265,1 55,1 23,8 76,0 5,0 531,7 289,0 1.190,6 980,5 278,3 65,1 24,0 78,2 5,5 522,0 290,9 1198,9 985,7 Parte de la Población que vive con menos de US $1 al día (porcentaje) Región 1987 1990 1993 1996 1998 Asia Oriental y el Pacífico Con exclusión de China Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África Asia Meridional África al sur del Sahara 26,6 23,9 0,2 15,3 4,3 44,9 46,6 27,6 18,5 1,6 16,8 2,4 44,0 47,7 25,2 15,9 4,0 15,3 1,9 42,4 49,7 14,9 10,0 5,1 15,6 1,8 42,3 48,5 15,3 11,3 5,1 15,6 1,9 40,0 46,3 Nota: El umbral de pobreza es de US$ 1,08 sobre la base de PPA de 1993. Las estimaciones de la pobreza están basadas en datos sobre el ingreso y el consumo de los países de cada región en las que se dispone al menos de un estudio correspondiente al período de 1985-98. Cuando los estudios no coinciden con los años del cuadro, las estimaciones se han ajustado utilizando el estudio más próximo disponible y aplicando la tasa de crecimiento del consumo deducida de las cuentas nacionales. Utilizando el supuesto de que muestra de países incluidos en los estudios es representativa del conjunto de la región, se ha estimado luego el número de personas pobres por región. Este supuesto es, obviamente, menos sólido en las regiones donde la cobertura de los estudios es menor. Puede obtenerse información más detallada sobre los datos y la metodología en Chen y Ravallion (2000). Pareciera que el modelo de desarrollo elegido en la última década tiene como fin exclusivo enlazar ese sector minoritario moderno con la llamada "globalización", de manera que se fortalece la paradoja de una presencia efectiva de dicho sector minoritario en las redes internacionales y una ausencia real de las mayorías nacionales que quedan al margen de ese proceso mundial. Esta globalización económica, financiera y de imagen, no termina de solucionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos y ciudadanas de todas las regiones y países del planeta. Es por esta razón que la "globalización", a pesar de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades, paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, que hay que tener en cuenta. Es la propia "globalización" la que nos lleva al redescubrimiento de lo local y da un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad, participación y desarrollo local. Desarrollo local que es el referente de un quehacer social y político de transformación que está teniendo gran influencia en los inicios del nuevo siglo. 13 Después de 20 años ensalzando o criticando la "globalización", las estrategias de desarrollo local son un objetivo político común de diferenciación, de configuración de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmente hegemonizan a la humanidad. Los municipios y las instituciones municipales son los que mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo. Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudadanos y las ciudadanas, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias. Por lo que, en los nuevos programas y proyectos para reducir la pobreza en América Latina, el Caribe, África y Asia, debemos considerar, también, esta nueva dimensión del desarrollo para hacer posible que las grandes mayorías participen activamente en la construcción de las relaciones internacionales propias del nuevo Milenio. Debemos atender las demandas concretas de la población pobre, pero con una nueva dimensión, sabiendo unir desarrollo y democracia. Otro de los aspectos que se suele dejar de lado, tanto en la constatación como en las políticas de lucha contra la pobreza, es la imagen de los pobres y de la misma pobreza que se transmite a través de los diferentes medios de comunicación, especialmente por la televisión, a nivel mundial, muy especialmente en los países desarrollados. Aunque de forma individual, podemos y solemos tener nuestros propios criterios de evaluación, desde el punto de vista social y cultural masivo se sigue relacionando, en los medios, la pobreza con actitudes individuales negativas, propias de sectores minoritarios de la sociedad (en los países desarrollados) o con poblaciones culturalmente "atrasadas" y sin iniciativa para combatir su situación. Generalmente, no se presentan las noticias sobre la pobreza de manera profunda e integral, sino como hechos aislados producto de una situación coyuntural que como suele ocurrir en la presentación televisiva de hambrunas, catástrofes o epidemias en el Tercer Mundo nos mueven a cierta compasión. Pero que casi nunca inducen a una reflexión masiva sobre las causas de la pobreza en el mundo y su relación directa con decisiones que se toman a nivel de gobierno y a nivel internacional. Es cierto que se dan excepciones, como lo demuestran muchos periodistas y comentaristas en el mundo entero. Por ejemplo, en los Encuentros "Sur y Medios de Comunicación" realizados en 1997, en Pamplona (España), se concluye: "En la era de las comunicaciones, del desarrollo de nuevas tecnologías, se está produciendo una revolución en el concepto clásico de información y debemos estar alertas ante algunas cualidades del nuevo modelo: la información es unidireccional; la información es universal, pero uniforme. Estas características de la información actual inciden de manera especialmente negativa cuando se aplican a la realidad de los pueblos empobrecidos del planeta y económicamente irrelevantes para el mercado mundial." (Médicos Mundi 1997) Este control de la imagen en relación con la lucha contra la pobreza, se refleja, también, en la información sobre los programas de cooperación en el Tercer Mundo. El Comité de enlace de las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) nos describe algunos ejemplos: “Son también muy comunes las imágenes que transmiten la idea de que médicos, maestros, ingenieros, y en general, todo el personal verdaderamente capacitado, es siempre blanco y occidental, lo que refleja que todavía no se termina de poner en manos de las contrapartes nativas la administración y ejecución de los proyectos, tal y como sería deseable. Tienen, así mismo, connotaciones paternalistas, las fotografías que presentan 14 al personaje occidental, sano, fuerte y estupendo, agarrando la manita de un niño esquelético; una imagen que vuelve a transmitir que la debilidad y la dependencia de la infancia del Tercer Mundo necesitaba de nuestra ayuda. Lo son, por último, algunos pies de foto en los que se lee, por ejemplo; "Pedro Pérez, director de tal Agencia, abraza a un niño etíope". Donde, al parecer, el director de la ONG merece ser descrito con nombre, apellido y profesión, mientras el niño es sólo un representante abstracto de la infancia etíope desvalida. Hay, por último, algunas manifestaciones muy sutiles o indirectas de prejuicio o discriminación racial."(citado en Médicos Mundi 1999). Una última constatación, que considero útil y necesaria es aceptar la distinción entre “programas de emergencia” y "programas de desarrollo". Lamentablemente, los "programas de emergencia" ante catástrofes naturales, epidemias, hambrunas, situaciones graves imprevistas, siguen y seguirán siendo necesarios en los países del Tercer Mundo, dada nuestra realidad geográfica, económica y social. Con la experiencia adquirida, deben mantenerse programas y presupuestos para la acción preventiva, para la información y educación de la población de zonas afectadas por terremotos, ciclones, erupciones volcánicas, epidemias, sequías e inundaciones. Población que definitivamente está dentro de los sectores más pobres de nuestras sociedades, lo que hace que las catástrofes naturales en nuestros países sean también un factor de empobrecimiento y de miseria. A pesar de ello, mucho se puede hacer para no repetir errores ni de parte de la propia población ni de parte de los gobiernos y organismos internacionales que movilizan recursos ante catástrofes, logrando ayudas de emergencia, pero que no concluyen en otro tipo de acciones con objetivos de corto y mediano plazo. De ahí la necesidad e importancia de la distinción entre estos "programas de emergencia" - orientados en su mayoría a la población pobre - y los "programas de desarrollo integral" que se encaminan a soluciones definitivas. Precisamente sobre este último aspecto debemos profundizar y avanzar. Ante tanto fracaso y por las propias evaluaciones objetivas de los programas de lucha contra la pobreza, se ha analizado; tanto a nivel nacional como internacional, experiencias concretas que terminan en éxito como ejemplos que pudieran ser replicados en otras zonas y países. Más allá de qué puede significar una nueva "moda" o simple justificación para dichos programas, el hecho es que existen, en todos los continentes experiencias que señalan algunos caminos concretos por los cuales deberíamos avanzar en la solución al problema de la pobreza. Podemos encontrar algunas de las más conocidas en las últimas publicaciones referentes al tema como, por ejemplo, los informes anuales sobre las mejores experiencias urbanas del programa "Habitat" de Naciones Unidas; las 17 experiencias recogidas por el Banco Mundial en "Our Dream: a World Free of Poverty". (Washington 2000); las 32 experiencias de América Latina en el "Kit Ciudades y Medio Ambiente", de la Federación III. EXISTEN SOLUCIONES 15 Mundial de Ciudades Unidas (París 2000); el estudio del grupo "Laboratoire du Futur" (París 2000) sobre cinco acciones concretas de lucha contra la pobreza en Bangladesh (Grameen Bank), Estados Unidos (Time dollar), Holanda y Bélgica (Max Havelaar), Brasil (Presupuesto participativo de Porto Alegre) y Perú (Desarrollo integral de Villa El Salvador), experiencia esta última en la que participo directamente desde 1971 hasta el presente. Se trata de acciones que se desarrollan a partir de un eje específico: desarrollo económico, social, educativo, en ambientes urbanos o rurales, que guardan relación con temas considerados tradicionales (salud, alimentación, trabajo, producción, organización), pero que ha incorporado otros relacionados con la pobreza en el mundo (inmigración, grupos minoritarios, comunicación, identidad nacional, pacificación, derechos humanos, globalización). Son centenares y centenares de esfuerzos en todos los continentes y países (incluidos los países desarrollados y sus "bolsones" de pobreza) que, guardando las distancias y el sector social y poblacional específicas en el que se desarrollan, mantienen ciertas coincidencias y similitudes que conviene recoger: - Son experiencias locales con dimensión nacional: parten de lo local pero no se quedan ahí, sino que construyen puentes de relación y coordinación con otros grupos y con otros sectores, a veces, absolutamente diferentes, con el fin de ampliar su campo de acción, aumentar su fuerza e influir en políticas nacionales e internacionales. - Son experiencias que fortalecen la sociedad civil : en cada uno de los países, diferenciándose de las acciones que llevan a cabo los gobiernos centrales, buscan un "empoderamiento" de los pobres para dirigir sus propios procesos de desarrollo, sobre todo cuando culminan en el fortalecimiento institucional. - Son experiencias de democracia interna: que tienen como objetivo fortalecer los procesos democráticos nacionales e internacionales, construyendo nuevos liderazgos comunales, municipales, políticos, económicos, resaltando los liderazgos de mujeres y de jóvenes. - Son experiencias que inciden en proyectos integrales: diversas maneras de atacar la situación de pobreza. Más allá del "eje" concreto elegido (productivo, educativo, social, cultural ... ) se enmarcan siempre en un proyecto integral de desarrollo, con diferentes acciones y actores coordinados entre sí para lograr objetivos de corto, mediano y largo plazo. - Son experiencias que fortalecen la identidad del grupo: generan un orgullo propio entre sus integrantes y logran un alto nivel de reconocimiento desde los sectores externos a la experiencia. Esta identidad propia contribuye al proceso de construcción de nuevas identidades nacionales en varios países de Asia, África y América Latina o al fortalecimiento de identidades en sectores minoritarios de países desarrollados. - Son experiencias que modifican actitudes en los participantes: fortalecen la auto confianza, aspecto importantísimo en la lucha contra la pobreza, ya que todo objetivo alcanzado se transforma en un éxito personal y colectivo, disminuyendo o alejando las frustraciones, una de las características de la cultura de la pobreza. Es aprendiendo de estas experiencias positivas que se debe avanzar en la construcción de un sistema y unos modelos de desarrollo económico y social que conduzcan tanto a la inmediata reducción de la pobreza como a su futura eliminación definitiva. 16 Sobre la base de las experiencias que han demostrado ciertos niveles de éxito en la elevación del nivel de vida de poblaciones consideradas pobres, proponemos dar más importancia a proyectos integrales a nivel local, a partir de núcleos generadores de experiencias productivas. No se trata, simplemente, de mantener una situación donde la pobreza no siga avanzando. Se trata de generar riqueza, iniciar o mejorar la producción a nivel local, para asegurar un sostenimiento básico en la familia y aumentar las posibilidades personales de mejorar, en un futuro próximo, la propia situación. De la pobreza en sí no puede salir la solución. Es necesario romper el círculo vicioso - la pobreza genera más pobreza - a través de lo productivo haciendo uso de las ventajas comparativas y recursos básicos de una comunidad local. La mejora económica incide directa e inmediatamente en la mejora de los servicios elementales como la higiene, la salud, la educación y no necesariamente se produce la situación inversa. Hay que centrarse en lo económico - productivo. Nuestra experiencia personal de más de tres décadas en Villa El Salvador (un distrito popular de cerca de 400,000 habitantes en el área metropolitana de Lima, Perú), nos ha enseñado a valorar el trabajo productivo de hombres, mujeres y jóvenes como la mejor manera de salir de la pobreza extrema y comenzar a progresar. Es cierto que, en todo lo que se refiere a la producción es necesario concertar entre los diferentes actores sociales: población organizada, empresarios, gobierno local, gobierno central y ONGs. La concertación por y para el desarrollo es la base para reducir la pobreza y para fortalecer la democracia. Proyectos productivos enmarcados en un plan de desarrollo integral a nivel local, de manera tal que, al ir elevando y mejorando la producción, se acercan los mercados, se abren nuevas y mejores relaciones con otras zonas, inclusive las más alejadas. Se va participando en un plan nacional de desarrollo y fortaleciendo la conciencia ciudadana y la consolidación de derechos y deberes. Precisamente, en mi opinión, es la conciencia de derechos y obligaciones la que demostrará que se está saliendo de la miseria y de la marginación absolutas. De ahí la importancia del componente democrático en todo plan de desarrollo integral. El auténtico reto está en saber unir democracia con eficacia, participación con resultados concretos, producción y empleo con justicia social. La democracia debe ser un objetivo conscientemente asumido dentro de los programas de cooperación, especialmente de América Latina, África y Asia. La Comunidad Democrática, los organismos de la Organización de Naciones Unidas, debe saber transmitir los valores propios de la democracia en cada uno de los proyectos de cooperación y, consecuentemente, se deben encontrar la mejores maneras y los caminos convenientes para influir en la democratización de las sociedades a las cuales se destina la cooperación. Mi experiencia personal, me dice que uno de los caminos seguros es el fortalecimiento de los gobiernos locales. En las últimas dos décadas, se han ido generalizando las elecciones libres en el ámbito municipal y, poco a poco, con tristes excepciones, el gobierno local ha ido asumiendo nuevos roles y nuevas responsabilidades en diferentes ámbitos del desarrollo IV. Propuestas para la acciÛn 1 2 3 4 17 económico, social y cultural. Por eso considero importante tener en cuenta a los municipios y, junto con ellos, a las organizaciones de base que forman la comunidad local, a la hora de definir los objetivos, programas y proyectos de cooperación internacional. El fortalecimiento de la institucionalidad democrática de la sociedad civil debe ser un elemento importante, y, a su vez, uno de los logros visibles de toda cooperación orientada a la erradicación de la pobreza en el mundo. En el contexto de un desarrollo integral y de ninguna manera aislados es que consideramos los importantes aspectos de la educación, la cultura y la información. Para ello, en las próximas décadas debemos producir cambios en todos los actores que participan en los tres procesos. Cambios en los contenidos educativos y culturales, cambios en las metodologías, partiendo del respeto a los pobres tanto como personas individuales, como grupos sociales. La educación, tanto en los países y zonas pobres subdesarrolladas como en los "bolsones" de pobreza del mundo desarrollado, debe insistir en la construcción y transmisión de valores y conocimientos que generen auto-estima y disminuyan las frustraciones. No se trata solamente de alfabetizar o de aumentar los niveles de escolaridad en dichos sectores sino, también y además de eso, ayudar a descubrir sus propias potencialidades internas, tanto individuales como grupales, para que se reconozcan y sean reconocidos como sujetos capaces de alcanzar niveles superiores de desarrollo y, a partir de ello, capaces de participar con aportes propios en el desarrollo mundial. Para lograr este objetivo es fundamental introducir en los procesos educativos, la "pedagogía del éxito", aquella que se basa en objetivos alcanzados que estimulan la confianza en la posibilidad real de alcanzar objetivos más importantes. La "pedagogía del éxito" puede y debe ser aplicada en todos los niveles y sectores, entre los niños, los jóvenes y los adultos hombres y mujeres que viven - hoy por hoy en la pobreza. La cultura o las culturas tienen que asumir el reto de la universalización en las relaciones humanas. Siempre seguirán siendo manifestaciones de la actividad, intelectual y práctica, de los miembros que conforman una comunidad determinada pero en el siglo XXI, más que en otros períodos de la historia de la humanidad, se debe insistir, por un lado, en el respeto a las culturas propias y, por otro, en los aportes a la cultura universal. Esto es absolutamente válido cuando hablamos de la erradicación de la pobreza en el mundo. Consciente o inconscientemente, a través de los modelos de desarrollo y a través de numerosos programas nacionales e internacionales, se transmiten (a veces se imponen) otros valores y otros conocimientos que configuran otra cultura, despreciando, en la práctica, la cultura propia de los sectores y naciones que se pretende apoyar. Cerrando las puertas a sus propios aportes culturales, tan positivos como los de las demás culturas. No se puede combatir la pobreza destruyendo la cultura y las creaciones de aquellos que, circunstancialmente, viven en ella. La información es fundamental, tanto al interior de los grupos y sociedades como en los ámbitos regionales y mundiales. De ahí la importancia de construir y mantener los accesos a la información y, lógicamente, a los medios y tecnologías de la comunicación. Cuando nos referimos a las estrategias de lucha contra la pobreza, lo hacemos con una visión integral de manera que debemos considerar un manejo adecuado de la información y delos medios de comunicación al servicio, también, de los objetivos de desarrollo, de las dimensiones culturales (con sus diferencias) y de la construcción de unas relaciones universales distintas a las existentes. La tecnología comunicacional tiene la ventaja de su rápida expansión y de su abaratamiento creciente que la hace asequible cada vez más a sectores más amplios de la sociedad, incluidos los más pobres. Este es un aspecto muy positivo. El aspecto negativo o difícil 5 18 es el de los contenidos que se transmiten así como la imagen que imponen al mundo sobre la realidad de los países pobres y de las minorías pobres. Esto hace que debamos trabajar en los dos niveles: haciendo que dichos sectores se apropien de diferentes mecanismos de información y comunicación y, por otra parte, lograr que, a nivel mundial, se generen nuevos canales y nuevos contenidos relacionados con un nuevo modelo de desarrollo económico, social y cultural. Junto con la concertación, recordemos que las experiencias también nos han enseñado que la cooperación internacional debe entenderse como un complemento a las acciones de cada grupo humano o de cada comunidad local. Generalmente, proyectos que se inician con financiamiento exterior terminan cuando se va ese apoyo exterior. Definitivamente es mucho más útil - hablando de desarrollo y no de emergencia apoyar proyectos económicoproductivos que han sido iniciados por la propia población pobre, con un núcleo estable y con objetivos claros (que pueden ser mejorados) para asegurar la continuidad del proyecto una vez terminada la cooperación internacional. De igual manera en lo que se refiere a proyectos y programas culturales y científicas. Una buena evaluación de los proyectos de la cooperación internacional tanto de los que terminan en éxito como de los que culminan en fracaso, ayudaría realmente a definir mejor las estrategias y métodos de lucha contra la pobreza y el fortalecimiento de la democracia. Clara voluntad política: de parte de todos y, de manera especial de aquellos que tenemos algún tipo de responsabilidad pública a nivel local, nacional e internacional. Mientras no estemos convencidos no sólo de la necesidad de erradicar la pobreza en el incipiente siglo XXI sino, también, de que este objetivo es realmente alcanzable con el aporte de todos, difícilmente vamos a poder avanzar hacia unas relaciones económicas y sociales más democráticas y justas. La voluntad política supone proponerse de manera consciente y utilizando todos los recursos técnicos, humanos, económicos posibles, la erradicación de la pobreza como gran objetivo mundial. Relacionar la inversión nacional e internacional con el desarrollo local: tomar en cuenta que prácticamente todas las experiencias con éxito en la lucha contra la pobreza se inician en espacios locales o grupos sociales concretos y, desde ahí, expanden su influencia a niveles más amplios. No se trata de despreciar acciones en el campo de la macroeconomía, absolutamente necesarias, sino que estas decisiones que se toman desde los gobiernos centrales y desde los organismos internacionales lleguen realmente a las poblaciones y grupos pobres de la sociedad. Esta es, a la vez, una demanda y una lección de la evaluación de los programas de lucha contra la pobreza. Respeto y desarrollo de conciencia ciudadana a partir del conocimiento y difusión de los deberes y derechos de cada uno de los habitantes de nuestro único planeta: Conciencia ciudadana quiere decir transformarnos todos, más allá de nuestra ubicación social y geográfica, en sujetos activos de la sociedad civil, capaces de participar en la construcción de un mundo nuevo, sin exclusiones ni pobrezas de ningún tipo. Es a partir de este compromiso individual que, sumándose al compromiso de los demás, se irá fortaleciendo una conciencia colectiva, fundamento real de una "sociedad civil universal" cohesionada y con relaciones de igualdad. V. Recomendaciones 1 2 3 19 Fomentar experiencias de éxito: dado que una de las características de la historia de las sociedades y grupos pobres, mirada en su conjunto, es que se siente un balance negativo, con más fracasos que éxitos en la tarea colectiva, lógicamente con las naturales excepciones. Demasiados intentos que acaban en frustraciones, demasiadas cosas que quedan a medio camino, demasiada mediocridad, demasiadas buenas intenciones, mucho engaño y mucha mentira. Todo ello influye en los sectores pobres y genera un sentimiento de frustración e impotencia que bloquean posibilidades ciertas de superar la pobreza. Por eso, debemos fomentar experiencias que culminen en éxitos concretos, en objetivos alcanzados que permiten y animan plantearse objetivos superiores. Valorar la imaginación y creatividad: después de todo lo que hemos vivido en estas décadas y de los fracasos demostrados en la erradicación de la pobreza no sólo no hay que temer a las ideas y prácticas innovadoras sino, por el contrario, atreverse a aceptar la imaginación y creatividad de todos aquellos que desean aportar alguna solución. Fijarse más en las ideas, en las prácticas y propuestas que vienen de los jóvenes, de los intelectuales, de los artistas que, generalmente, suelen tener una sensibilidad especial para manifestar sus puntos de vista y sus preocupaciones sobre temas tan importantes como la desigualdad, la solidaridad, los derechos humanos y sobre los problemas concretos de personas individuales que pueden transformarse en símbolos de las actividades y logros en la lucha contra la pobreza. Fomentar la participación de las mujeres y jóvenes: son sectores que cargan el peso mayor de las consecuencias de la pobreza en todos los países, haciéndolo, en la medida de lo posible, desde y con sus propias organizaciones, que son las que garantizan la continuidad de los programas y su expansión. Por un lado, las mujeres, especialmente en las zonas pobres de África, Asia y América Latina. Ellas tienen un círculo de relaciones y una actividad social, familiar y pública que, en muchos casos, es decisiva para formar actitudes ante la vida y ante la sociedad. Esto hace que fomentar liderazgos entre las mujeres en el marco de proyectos integrales de lucha contra la pobreza tenga repercusiones altamente positivas. Más aún, está demostrado que las organizaciones de mujeres tiene mayor estabilidad y continuidad que otro tipo de organizaciones sociales, siendo auténticos puentes para una participación consciente. Los jóvenes, por su parte, tienen muy asumidas las ideas de progreso y superación de un estado de pobreza. Es cierto que las frustraciones y la falta de continuidad de las organizaciones juveniles, natural por la propiedad, representan una dificultad. Pero también es cierto que muchos de los líderes juveniles se transforman, después, en dirigentes sociales y políticos en diferentes ámbitos (local, municipal, empresarial o al interior de los partidos y movimientos políticos), con influencia y poder representativo. Por ello es importante que en los programas integrales de lucha contra la pobreza, se consideren líneas de acción específicas con la juventud. Promover programas de información y comunicación: en la línea que hemos señalado anteriormente, al interior del propio grupo social con el objetivo de cohesionarlo y fortalecer su identidad. Hacia el exterior creando mecanismos de intercambio de experiencias, de conocimiento de otras realidades, y para, fundamentalmente, cambiar de raíz la imagen de la pobreza y de los pobres transmitida por la mayoría de los medios de comunicación tanto en el Norte como en el Sur. En este campo, los programas deben incluir un trabajo específico con periodistas, comunicadores, especialistas y empresarios dueños de los medios de comunicación, tanto para generar una nueva conciencia sobre el problema de la pobreza, como sobre los 4 5 6 7 20 contenidos que se transmiten sobre este tema. Así mismo, es necesario apoyar las numerosas experiencias de radio y televisión comunitarias que son propiedad de comunidades locales y de grupos sociales minoritarios porque representan una cuota concreta de poder en el campo de la información, de la comunicación y de la imagen, junto con el uso de las nuevas tecnologías de la comunicación y de la informática (tipo "Internet") que hacen estos sectores. Está demostrada, por experiencias en todos los continentes, la posibilidad de lograr este objetivo, con pocos recursos, así como la eficacia y la influencia que ejerce la utilización de estos medios tanto al interior como en el entorno de los sectores pobres. Atención a inmigrantes y desplazados en situación de pobreza: un grupo social que ha ido aumentando en los últimos años y que, probablemente, va a seguir aumentando, generando situaciones difíciles tanto al interior de numerosos países, son los desplazados de su lugar de origen por causas naturales, como terremotos, sequías, hambrunas; como por violencias políticas, étnicas, terrorismo y guerras, así como por las permanentes olas migratorias en busca de trabajo en otros países. La mayoría de los desplazados y de los inmigrantes viven, por mucho tiempo, en auténtica pobreza por lo que hay que considerar programas especiales tanto de emergencia - para atender las necesidades inmediatas - como estructurales, orientados a la reubicación segura y estable, con servicios elementales adecuados, en caso de los desplazados. En caso de los inmigrantes, mejorando las legislaciones vigentes al respecto y la igualdad de derechos y obligaciones que los ciudadanos de los países que los reciben. También se deben desarrollar programas en las naciones de origen de los movimientos migratorios ya sea para mejorar las condiciones de vida en el propio lugar, ya sea informando las condiciones legales y económicas que van a tener que aceptar en caso de emigración a otro país. Cuidado de la naturaleza y del medio ambiente: generando conciencia de la importancia del tema. Vigilar que los programas de lucha contra la pobreza, especialmente aquellos relacionados con cultivos alternativos y con la minería que buscan el desarrollo de unas zonas y poblaciones determinadas, no terminen en un deterioro tal del medio ambiente. Deterioro que anule a largo plazo las expectativas de vida digna en estos lugares. En dichos programas deben de participar, conjuntamente, los ciudadanos y ciudadanas de la zona, los empresarios, los gobiernos nacionales y locales y los expertos en tecnología ambiental. Además se debe mejorar la legislación nacional e internacional para que no haya un abuso en la utilización de los recursos naturales. Debemos aprender de experiencias positivas que se han venido practicando en muchos países, especialmente, desarrollados y contribuir a que los países pobres puedan mejorar la utilización de dichos recursos, beneficiando económicamente a su población, sin dañar el medio y teniendo en cuenta objetivos de corto, mediano y largo plazo. Canjear deuda externa por desarrollo y educación: una manera real de aliviar a los países pobres de la carga que representa la deuda externa para sus economías, más aún, si se ha comprobado que los créditos y préstamos otorgados por los países desarrollados y por los organismos financieros internacionales, no siempre han sido utilizados debidamente ni han servido para el beneficio directo de las grandes mayorías de los países deudores. Antes, por el contrario, han aumentado las desigualdades y, en muchos casos, los niveles de pobreza. Para prevenir esta situación, se deben crear mecanismos de control de estos acuerdos en los que participe directamente la población que se pretende ayudar y no sólo los gobiernos centrales y las entidades financieras y empresariales de los países deudores. Se está generando conciencia, en diferentes partes del mundo, sobre la necesidad de hacer 8 9 10 21 realidad esta propuesta. Por lo que, fomentar experiencias concretas que culminen en éxito será muy importante para el futuro de las relaciones económico -financieras entre los países en los próximos años. Estas y otras propuestas y recomendaciones para la lucha contra la pobreza en el mundo se enmarcan, como hemos señalado en las líneas precedentes, en un marco nacional e internacional que considera tres grandes objetivos mundiales para los próximos años: construir nuevas bases para unas relaciones internacionales justas, avanzar hacia una universalización de respeto a las culturas particulares y fortalecer la democracia, la ciudadanía y la vigencia de los derechos humanos en todos los niveles. Nos parece que no se puede separar la erradicación de la pobreza de estos tres grandes objetivos, mejor dicho, en la medida en que dichos programas y acciones contribuyan, también, a alcanzarlos, de forma mas rápida y segura iremos disminuyendo la pobreza en todos nuestros países. Estamos convencidos de que las soluciones existen, que no solamente hay buena voluntad de parte de miles y miles de personas de toda condición y en todos los países; sino que ya hay avances, experiencias concretas que deben de ser analizadas, asimiladas y multiplicadas. Debemos asumir la co-responsabilidad ante las causas de un desarrollo desigual y del aumento de la pobreza y sus consecuencias. Asumir la co-responsabilidad desde los países desarrollados y desde los países en vías de desarrollo, en el Norte y en el Sur, globalizando la solidaridad, reconociendo que existen condiciones y suficientes recursos humanos y naturales para que todos sin excepción - en este siglo que recién comienza - vivamos con dignidad. Y aportemos, como ciudadanos y ciudadanas, a la construcción de una sociedad, universalizada y justa, en nuestro único planeta que es, definitivamente, la casa de todos. BIBLIOGRAFÕA Azcueta, Michel, «Desarrollo integral de Villa El Salvador». Municipalidad de Lima, Perú, 2000 Azcueta, Michel, «Nuevas propuestas para la articulación de la sociedad civil». Escuela Mayor de Gestión Municipal. Lima, 2000. BID, «Dónde estamos y cómo nos vemos: América Latina frente al Siglo XXI». Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, 1999. Centro de Participación Popular, «Desarrollo local, democracia y ciudadanía». Seminario CCFD. Montevideo, 1996 FMCU, «Kit ciudades y medio ambiente». Federación Mundial de Ciudades Unidas. París, 2001. Laboratorie du Future, «Les conspirateurs du Future: Cinq Histoires de notre temps». París, 2001 Medicus Mundi, «Comunicación Norte-Sur». Pamplona, España, 1999. PNUD, «Superar la pobreza humana». Naciones Unidas. Nueva York, 2000. World Bank, «Our Dream: a World Free of Poverty». Washington, 2000.
Michel Azcueta Presidente de la Escuela Mayor de Gestión Municipal ExAlcalde de Villa El Salvador, Lima, Perú.
Hace un par de décadas, como consecuencia de los avances de la izquierda latinoamericana y de los movimientos sociales de base, se hizo notoria la exigencia ciudadana de participar más directamente en los asuntos públicos, ya no sólo en política, vista desde una práctica partidaria tradicional, sino meterse en la gestión pública, fiscalizando directamente el uso de los recursos, haciendo un seguimiento de las promesas electorales, generando espacios de diálogo y propuestas entre ciudadanos y autoridades y, con todo ello, ampliando y profundizando la democracia.
Como es lógico, todo ello era más fácil lograrlo en los espacios locales por la dimensión de los problemas, por la cercanía a las autoridades locales –más aún si se trataba de autoridades democráticas y progresistas, por la existencia de organizaciones de base con relaciones horizontales, contando con líderes comprometidos con su comunidad y con cierta experiencia y visión de la política y de la sociedad.
En 1984, al crearse la municipalidad de Villa El Salvador, en Lima, Perú, se inició una experiencia particular de co-gestión entre las nuevas autoridades municipales, democráticamente elegidas, y la organización representativa del nuevo distrito limeño, la “Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador”, CUAVES. Se formaron “comisiones mixtas CUAVES-Municipio” para dirigir Villa El Salvador, se aprobaron en asamblea popular no solo el primer presupuesto sino los tributos que los vecinos pagarían y el destino que había que darle a los mismos, enmarcado, todo ello, en el Plan de Desarrollo Integral, con responsabilidades compartidas, funciones, rendición de cuentas, etc. La de Villa El Salvador fue una de las primeras experiencias tanto de presupuesto participativo como de compromiso ciudadano con los planes de desarrollo, extendiéndose por otras comunidades peruanas y conociéndose esta experiencia fuera del Perú. Villa El Salvador fue galardonada con el Premio “Príncipe de Asturias” a la Concordia.
Unos años más tarde, el Partido de los Trabajadores de Brasil, que comenzaba a tener una presencia significativa en la política del inmenso país latinoamericano, elige como plataforma llegar a los municipios con un modelo de gestión participativa, arropado por las propias organizaciones de base y los líderes gremiales y políticos que asumían una nueva actitud frente al estado, el poder y la democracia en su país. Poco a poco, como es conocido, el PT va ganando elecciones en decenas de municipios del Brasil y será en Porto Alegre donde se reúnan las mejores condiciones para avanzar en la experiencia de presupuesto participativo, realizado con éxito, solucionando muchos problemas de la ciudad.
Por la propia dimensión d Porto Alegre y por la voluntad política de sus líderes, tanto municipales como vecinales y sociales, la experiencia se extiende a muchos otros municipios de Brasil y, desde Porto Alegre, a otros de América Latina y, más tarde, a municipios europeos que, con características propias, desean, también, profundizar la democracia, construir ciudadanía en momentos en que el neoliberalismo y la globalización económica-financiera no dejan mucho espacio para la auténtica participación ciudadana.
El presupuesto participativo es visto, también, como una manera de solucionar necesidades locales y, curiosamente, muchos gobiernos, partidos políticos e instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo, lo asumen como una “pràctica interesante” que vale la pena difundir en documentos y conferencias, poniéndolo de moda cuando se habla de desarrollo local, y separándolo del modelo de sociedad, del modelo de desarrollo y de relaciones sociales democráticas que sustentaban aquellas experiencias.
Por eso, al seguir avanzando en las prácticas de presupuesto participativo en cada una de nuestras comunidades es bueno recordar algunos aspectos fundamentales para acabar con los “mitos” que se han ido creando alrededor del presupuesto participativo.
En primer lugar, como acabamos de señalar, no podemos caer en una simple “moda” sino insistir en el modelo, es decir, en el tipo de sociedad y de democracia que todo ciudadano consciente quiere para su comunidad, para el país y para el mundo. El presupuesto participativo es un instrumento útil para alcanzar esos objetivos superiores. Es útil e importante pero no es un fin en sí mismo sino un instrumento para algo más. Fortalece, en la práctica concreta, el concepto de ciudadanía, con derechos y obligaciones ante la sociedad y ante el Estado, tocando directamente un aspecto neurálgico como son las finanzas públicas que, en todas partes provienen de los bolsillos de ciudadanas y ciudadanos. Con ello, se insiste en el carácter simplemente administrativo que tienen las autoridades (no sólo las locales...) que han recibido un mandato popular y que deben ser permanentemente fiscalizadas por sus electores y, además, orientar dichos recursos hacia las prioridades que los propios vecinos definen. Pero, insistimos, no puede quedarse ahí: es un instrumento para continuar experiencias participativas en otros niveles de gestión y de la sociedad.
Por ello, en segundo lugar, no se puede reducir la experiencia de presupuesto participativo a asuntos pequeños, de barrio, de calle y a unas cantidades más o menos significativas. No podemos aceptar el mensaje que algunos difunden de “empoderamiento” ciudadano en pequeños niveles y áreas de la gestión pública, dejando “lo grande” para las grandes corporaciones, los núcleos tradicionales de poder ya sea políticos, económicos, tecnológicos o comunicacionales... Es una trampa en la que no podemos caer. Si se participa en lo pequeño, en lo local, podemos y debemos participar en lo grande, en lo nacional y en lo mundial. Es bueno y útil sentirnos ciudadanos de pleno derecho en nuestra comunidad local pero, en pleno Siglo XXI, somos, también, ciudadanos del mundo y tenemos derecho a participar en las otras decisiones que, más allá de nuestra ciudad, influyen muy directamente en nuestras vidas. Así entendemos el mensaje del Foro Social Mundial de Porto Alegre “Otro Mundo es posible”, como una dimensión natural de las primeras experiencias de presupuesto participativo.
Y, en tercer lugar, hablando especialmente desde América Latina, conviene recordar, insistir y hasta gritar a viva voz que la participación, la ciudadanía, la solidaridad y, más concretamente, experiencias como la del presupuesto participativo, no surgen simplemente de la pobreza y de la miseria de nuestras localidades, no surgen de la simple necesidad de la gente... si así fuera, como lo hemos señalado en otras ocasiones, Africa sería un paraíso..!! No se trata de una experiencia de los pobres y para los pobres... La participación, la solidaridad nacen de la conciencia como ciudadanos y ciudadanas, de la visión y compromiso con una sociedad más justa, de la práctica de unas relaciones sociales distintas de aquellas que promueve el actual modelo económico mundial; nacen del convencimiento de que todos, absolutamente todos, los seres humanos podemos vivir con dignidad.
Avancemos, pues, en la práctica del presupuesto participativo y de los planes participativos de desarrollo integral fortaleciendo una nueva visión de la sociedad y del mundo en el Siglo XXI. No caigamos en una moda sino construyamos el modelo de desarrollo diferente que todos queremos, convencidos, realmente, de que otro mundo es posible.
Villa El Salvador, Lima, Perú Sevilla, Andalucía, España Noviembre, 2004.
Cooperación Descentralizada y Participación Ciudadana
Michel Azcueta Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal
En el actual contexto de universalizacion y globalización, lo local ha ido adquiriendo una importancia creciente tanto desde el punto de vista del individuo como del conjunto de la sociedad, de la economía, del bienestar y de las relaciones sociales.
Por otro lado, las evaluaciones que, desde diversos ángulos, se han ido haciendo sobre la cooperación internacional, concluyen también, en la importancia de la presencia de los territorios y gobiernos subnacionales de los países donantes como receptores, para la mayor eficacia de los proyectos de cooperación, por lo que se da mayor atención a la “Cooperación Descentralizada” como instrumento de solidaridad entre países y comunidades.
En este contexto global, la participación ciudadana adquiere nuevas dimensiones y se proyecta a nuevos espacios desde lo local hasta lo internacional siendo uno de los elementos de unidad entre los ciudadanos de los países donantes y de los receptores de la cooperación, por lo que el fortalecimiento de los nuevos actores sociales, la consciencia como elemento clave del desarrollo humano, la información y la transparencia forman parte ya de una nueva concepción de la cooperación internacional, cuya concepción teórica y práctica está siendo enriquecida desde la cooperación descentralizada y participativa.
Palabras clave:
• GOBIERNOS SUBNACIONALES: Aquellos, diferentes de los gobiernos nacionales, que tienen la responsabilidad de dirigir con autonomía territorios de carácter local, provincial y regional.
• COOPERACION: Acción solidaria realizada por personas, grupos, instituciones públicas y privadas con el objetivo de elevar el nivel de vida y desarrollo humano de todos los participantes en dicha acción.
• COOPERACION DESCENTRALIZADA: Aquella cooperación realizada desde y con las instancias subnacionales de los países donantes y de los países receptores.
• CIUDADANIA: Consciencia activa de los derechos y obligaciones de cada individuo en el seno de una sociedad determinada.
• PARTICIPACION CIUDADANA: Actitud consciente de las personas con el fin de alcanzar objetivos en un espacio territorial o social determinado.
COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Michel Azcueta Presidente Escuela Mayor de Gestión Municipal Perú Noviembre 2006
Cooperación Descentralizada y Participación Ciudadana
Introducción.
Entrados ya plenamente en el siglo XXI, comprobamos que, más allá de los avances, de los fracasos y de los éxitos del modelo económico globalizador, hay una insatisfacción general en las sociedades altamente desarrolladas como en las sociedades del llamado sur, en lo que se refiere a resultados concretos respecto al bienestar general de las personas y a las relaciones internacionales entre naciones y pueblos. En ambos aspectos, y en medio de una creciente masificación a escala mundial, ha ido avanzando la necesidad de preguntarse, como ciudadanos, las causas de las diferencias existentes en el ejercicio de nuestros derechos y en la influencia sobre el poder, de ser actores y agentes activos de los procesos políticos y sociales, y de asumir que todos los pueblos del planeta tenemos una responsabilidad compartida en la solución de los grandes problemas de la humanidad hoy.
En tal sentido, la construcción y el fortalecimiento de la noción y la acción de ciudadanía elevan las demandas de participación en las diferentes sociedades. Y a ese nuevo impacto en las relaciones sociales no escapa la cooperación internacional.
“Los problemas derivados de la estrechez de perspectivas que definen los mecanismos burocráticos de gestión de la cooperación, como el alcance social de los efectos del subdesarrollo y las exigencias de una cooperación efectiva acorde con la naturaleza de los retos que se enfrenta la sociedad mundial, hacen necesario un cambio fundamental en la implicación de la sociedad civil de las realidades (espacios) a conectar” (AECI – Valencia - 1997).
Es conveniente resaltar que este proceso se da, como hemos señalado, en las dos realidades, la de los donantes y la de los receptores de la cooperación, obligando a cambios en los modelos no solo de cooperación sino de gestión de los mismos. En los últimos tiempos, ha aumentado la presencia de los niveles subnacionales de gobierno (regiones, ayuntamientos, mancomunidades) y de Organismos No Gubernamentales (ONGs) especializadas, en la financiación de la cooperación en los países donantes, junto con un mayor protagonismo de la sociedad civil y de similares entidades y organizaciones (regiones, municipios, ONGs, etc.) en los países receptores.
Todo ello anima el debate sobre el modelo de desarrollo mundial, las relaciones internacionales, los objetivos y prácticas de la cooperación al desarrollo y, en todos y cada uno de estos aspectos, el rol de la ciudadanía y su participación directa en dichos procesos.
1. La Cooperación Descentralizada: más allá de las “modas”.
Uno de los problemas para focalizar la ayuda externa desde los países donantes es que se ha establecido en diversos momentos diferentes prioridades, que han hecho finalmente, perder especificidad a la misma. En los 80 se apuntaba a concentrar la cooperación en regiones más pobres y se enfatizaba el apoyo al desarrollo rural y a la producción de alimentos. La cooperación se daba principalmente a través de los niveles nacionales de gobierno. En el 92 ya se insistía en la importancia de promover los derechos humanos. Progresiva y sucesivamente, se han abordado diversas líneas programáticas, en temas de salud, integración, protección de la infancia, seguridad alimentaria, apoyo a procesos de ajuste estructural, medio ambiente, género, minorías étnicas, programas antidrogas, emergencias, generación de empleo, apoyo a las ciudades intermedias o combate a la pobreza; pero sin poder integrar estas diferentes concepciones en una estrategia coherente, quedándose en las “modas” y olvidándose del “modelo”.
Esta situación queda reflejada, también, en múltiples evaluaciones efectuadas por los propios gobiernos y ONGs donantes, así como por la mayoría de analistas preocupados por los niveles cuantitativos y cualitativos de la cooperación al desarrollo, y, de forma muy directa, por el nivel de eficacia de la misma.
Paralelamente, en los países desarrollados se fortaleció el proceso de descentralización político-administrativa, con la consecuente transferencia de recursos y competencias a los niveles regional y local de gobierno, dando así lugar a la aparición de nuevos actores de la política de cooperación.
Por otro lado, los fracasos notorios de la cooperación internacional – y no sólo de ella, por supuesto – en la lucha contra la pobreza en los países del sur, obligan a cambios profundos en las relaciones entre los países y, de manera especial, en los objetivos y métodos de la cooperación al desarrollo, dando forma a la llamada cooperación descentralizada.
Ya en l985, por ejemplo, al conmemorarse los 25 años de cooperación europea, el informe del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, concluía:
“La deficiencia más preocupante de la ayuda al desarrollo ha sido su limitada contribución mesurable a la reducción – a diferencia del alivio - de la extrema pobreza, especialmente en las áreas rurales de países de ingreso medio y pobre” (CAD, 1990:28).
Esta afirmación se daba oficialmente en l985, pero no es ajena al presente y se podría decir, después de las crisis vividas en América Latina en los quince años siguientes, que la pobreza y las desigualdades siguen siendo problemas estructurales en todos los países de la Región.
Se ha hecho un esfuerzo de concertación Norte-Sur al concretar los Objetivos del Milenio. El primero de los ODM plantea reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día y reducir también a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre para el año 2015. En el caso de América Latina y el Caribe, un 40 % de los países no lograría esa meta con la actual distribución de los recursos.
La cooperación descentralizada debe de tener en cuenta tanto los Objetivos del Milenio, una base aceptada de objetivos comunes, como los niveles de desigualdad y de eficiencia en el manejo de los recursos de la cooperación tanto desde los gobiernos nacionales como de las otras instancias de gobierno.
Gana importancia la cooperación descentralizada que se canaliza desde los gobiernos regionales, comunidades autónomas o provincias y municipios europeos. Destacan en esta modalidad de cooperación las actividades de los länder alemanes, de las comunidades lingüístico-culturales belgas y de las comunidades autónomas españolas y, en épocas más recientes, de los gobiernos reginales de Italia y Francia. (ver Valderrama…2004, p. 111)
Como señalan Schejman y Berdegué
“De lo que se trata es de asumir la cooperación descentralizada y participativa a escala de los gobiernos locales como un modelo alternativo que permita superar las limitaciones evidentes que muestra la cooperación de gobierno central a gobierno central. En otras palabras fortalecer procesos de descentralización y de responsabilidad creciente de los gobiernos subnacionales en materias de desarrollo en que están empeñados los países de América Latina, teniendo como marco estratégico el desarrollo territorrial basado en la transformación productiva e institucional de determinadas localidades” (ver Valderrama, p 91).
En un contexto en el cual (como insistentemente lo señalan, año tras año, los informes de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), del Banco Mundial y de la propia Comisión Europea) la pobreza y las desigualdades aumentan en América Latina, es fundamental que se evalúe mejor el conjunto de la cooperación al desarrollo, sus objetivos, sus mecanismos y su metodología.
De ahí la importancia de fortalecer la institucionalidad democrática en los países de América Latina como base firme de gobernabilidad y desarrollo, reconociendo a los actores locales como contraparte válida de dicha cooperación.
La cooperación descentralizada tiene entonces esa doble vía: los actores e instituciones subnacionales de los países donantes, y los actores e instituciones subnacionales de los países receptores, transformándose así en una nueva y rica experiencia de solidaridad y de construcción de un modelo de relaciones internacionales compartiendo objetivos y valores en espacios, territorios y sociedades de diferente nivel de desarrollo económico pero participando juntos en objetivos universales, aportando unos y otros desde lo local en la construcción del nuevo orden internacional.
No puede pensarse que esta estrategia implique una menor preocupación por las dinámicas nacionales e internacionales: por el contrario, para evitar una atomización de la ayuda y de las relaciones entre cooperantes, la cooperación descentralizada tiene que asumirse dentro de las estrategias nacionales de desarrollo y de cooperación que cada país desee aplicar y dentro de un contexto regional y global que impacta tanto en las políticas nacionales como en las locales.
Sin embargo, no es el único reto a afrontar. Por su misma naturaleza, la cooperación descentralizada puede derivar en la ejecución de pequeños proyectos en cortos períodos de tiempo sin una sostenibilidad a mediano y largo plazo. Es fundamental por ello, asumir una exigencia compartida de un enfoque integrador a corto, mediano y largo plazo de las políticas locales, regionales y nacionales de desarrollo. Ello implica también nuevas formas de aplicación: que los proyectos sean oportunidades de una acción conjunta entre diversos niveles de gobierno, que el desarrollo de capacidades sea inherente a cada proyecto de cooperación, que el intercambio de recursos humanos sea tan importante como los otros recursos, y que la participación y organización de la sociedad sea una actividad esencialísima de cada proyecto.
Por eso sostenemos que la cooperación descentralizada es una oportunidad y un reto para romper “las modas de la cooperación” e ingresar a una nueva época de relaciones y tareas compartidas del desarrollo a nivel global y a largo plazo.
2. El marco de relación entre la Cooperación Descentralizada y la Participación Ciudadana.
Al ir extendiéndose el modelo democrático tanto en Europa como en América Latina, han ido creciendo, también, las demandas de los ciudadanos en la mejora de los servicios públicos, en la vigilancia y fiscalización del uso de los recursos, y, aunque con menor densidad, en la gestión directa por parte de los ciudadanos de muchos proyectos.
En el informe del PNUD sobre la democracia en América Latina se concluye:
“Un mejor diseño de los dispositivos e incentivos institucionales podría mejorar y mucho el funcionamiento de la democracia. Una proporción importante de estas respuestas señala que la reforma política debería construir nuevos canales que faciliten la participación de la sociedad civil organizada. La apatía ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participación y ampliando su número y alcances” (PNUD-2004).
Sabemos que el nivel y la calidad de la participación ha tenido y tiene sus altibajos, y esto se ha dado en los países europeos (desde las famosas asociaciones de vecinos en la España democrática de fines de los 70 hasta las experiencias de comercio justo y defensa del medio ambiente en Holanda, en Dinamarca, etc.) y en los países del continente americano (experiencias notorias en las cooperativas de Canadá, defensa de los derechos de minorías en Estados Unidos, presupuesto participativo en Perú y Brasil, acciones de trueque comercial en Argentina o aportes a la educación en Chile), simplemente por recordar algunas de ellas que se han ido dando en los últimos 30 años, hasta llegar a las movilizaciones medioambientales por la paz o anti-globalización que unen a movimiento ciudadanos de todos los continentes. Con todas ellas, con los éxitos y fracasos, se ha ido profundizando en el concepto mismo de participación, sin caer en la trampa del “localismo” sino relacionándolo con los contextos nacionales e internacionales, con el modelo económico neoliberal imperante en las últimas décadas.
La participación ciudadana, a nuestro entender, está unida a la consciencia, al modelo de desarrollo, a la democracia y al poder. Este es el marco en el que proponemos entender y evaluar la relación entre la cooperación descentralizada y la participación.
Está claro, en primer lugar, que no hay participación sin consciencia, sin ser conscientes de los objetivos que se pretenden alcanzar, de los actores que llevan adelante los procesos, de los deberes y derechos de unos y otros. La consciencia supone también, compartir una visión del mundo o, por lo menos, compartir partes de esa visión que es lo que permitirá, precisamente, llevar adelante proyectos comunes de cooperación. Lo ideal es que este nivel de consciencia se extienda a la mayor cantidad posible de personas de los dos espacios (donante y receptor) y que no solo se dé entre los dirigentes y responsables de los proyectos.
Está claro, entonces, que la consciencia es la base de la participación, y al ser la consciencia fundamentalmente individual, transformándose en social al compartir con los demás, se entiende mejor la relación entre la participación ciudadana y los modelos de desarrollo económico y de democracia. Los cambios y las crisis en estos campos son manifiestos.
“Lo que más necesita la democracia es la existencia de un número significativo de hombres y mujeres que estén preparados para pensar la política y que hablen en las reuniones, que participen en las manifestaciones pero solo si tienen opinión acerca de lo que se escribe en las pancartas que llevan”
(Walzer, Michael, 2002, pag. 318).
Por supuesto que esto es válido no solo para la participación política sino para toda participación ciudadana en general.
Asimismo, la consciencia de participación no es aislada, tiene una dinámica local que se realiza en un contexto global.
“Lo que representa la fuerza viva del espíritu democrático, en la actualidad, es mi deseo de participar en la economía mundial globalizada y, al mismo tiempo, defender mi propia identidad cultural; lo que sólo es posible si logro reconstruir un marco político. Hoy la primera defensa de la democracia consiste en decir que es falso pensar que la globalización de una parte del comercio o las finanzas destruye la capacidad de las sociedades de configurar su propio futuro. Es, por supuesto, falso en todas las esferas. Para verlo sólo hay que leer la prensa, que es tan diferente de un país a otro”
(Touraine, Alain, Unesco, pag. 119).
Vemos, pues que, entrados ya al siglo XXI, la comprensión de la participación se ha ido extendiendo hacia otros campos, obligados por las crisis de los modelos y la profundización de la conciencia individual frente a la uniformización y unidimensionalidad del sistema.
Pero más allá de los cambios producidos en el mundo, y siempre a partir de las experiencias locales, podemos resumir que participación es poder, concretándose mucho más cuando analizamos los programas y proyectos de cooperación:
a) Poder definir los objetivos de manera conjunta, y no impuestos por una de las partes. Ello supone una visión compartida, un diálogo entre las partes, un respeto mutuo y un querer y saber compartir la construcción de algo nuevo.
b) Poder definir los métodos, ya que, muchas veces, se busca y se logra la participación en la definición de objetivos, pero se impone una metodología determinada. Y esto ha ocurrido y ocurre en los países y localidades receptoras, con responsabilidad directa en los ejecutores de muchos proyectos.
c) Poder utilizar los recursos, fiscalizando su uso, con información y transparencia absolutas de y para todos los actores, ciudadanos y ciudadanas de las dos partes.
d) Poder evaluar los proyectos, con rendición pública de cuentas y de resultados tanto materiales como sociales, culturales, etc., difundiendo dicha evaluación, con sus aspectos positivos y negativos.
e) Poder cambiar, introducir modificaciones ya que, en numerosas ocasiones, una de las desviaciones de los programas y proyectos de cooperación es la permanencia de objetivos, métodos y actores, sin atreverse a cambiar aquello que ha demostrado que no sirve o que no se adecua a las nuevas circunstancias.
Otro aspecto a tener en cuenta al analizar la relación entre cooperación descentralizada y participación ciudadana es el surgimiento de nuevos actores como el movimiento de mujeres, las comunidades indígenas, las organizaciones de base, los pequeños empresarios, los grupos juveniles y las propias ONGs, tema que fue objeto de un trabajo anterior publicado por Urb-Al (ver: “Tejiendo lazos entre territorios” Urb-Al – Valparaíso – Chile, 2004 pp. 231 y ss).
Como vemos, la cooperación descentralizada ha enriquecido muchísimo la práctica y la reflexión sobre la participación ciudadana, con aportes concretos en diferentes espacios políticos, sociales, culturales y económicos, contribuyendo más y mejor a fortalecer ciudadanía en las dos comunidades, las donantes y las receptoras.
3. Iniciativas de Cooperación Descentralizada en materia de Participación Ciudadana.
3.1. Los Programas de Cooperación
No es posible hablar de la cooperación descentralizada sin reconocer la evolución e importancia de la institucionalidad municipal en los países que integran la Unión Europea. No sólo por una trayectoria que puede considerarse histórica sino porque, refiriéndonos a la actualidad de muchos países europeos, se habla de una “segunda descentralización” en la que los gobiernos locales son el centro de dichos procesos. Con lo cual además, aumentarán su rol en el ámbito internacional incluyendo el de la cooperación.
Fue, precisamente, a partir de los municipios democráticos que se inicia, hace ya varias décadas, la cooperación entre ciudades, base cierta de la cooperación descentralizada.
a) La cooperación técnica intermunicipal: IULA
Con la fundación en 1913 de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) comenzó una nueva era en las relaciones municipales internacionales. La creación de IULA supuso la regularización y formalización de los contactos entre las asociaciones de municipios.
En la actualidad IULA cuenta con siete Secciones Regionales que desarrollan programas de formación y capacitación para los gobiernos locales. Las Secciones disponen de sistemas de información y documentación y llevan a cabo labores de investigación y servicios de consultoría y capacitación institucional, a la vez que fomentan la la cooperación internacional entre municipios.
b) La cooperación democrática intermunicipal: FMCU
Tiene su origen en 1951, en los años de la “guerra fría”, cuando un pequeño grupo de franceses propone fomentar las relaciones entre los pueblos que estuvieron divididos durante la segunda guerra mundial. Después de algunas experiencias particulares, en 1957 se funda la Federación Mundial de Ciudades Hermanadas (FMCU), siendo el primer hermanamiento, altamente simbólico para la época, el formado entre las ciudades de Dijou (Francia) y Stalingrado (Unión Soviética).
A partir de ahí, las acciones se multiplican, teniendo como objetivo “constituir una fuerza capaz de hacer escuchar la voz de todos los seres humanos” a partir de la autonomía de los poderes locales.
Fue importante el congreso de París en 1967, que adoptó los principios de descentralización y libertad de acción de los municipios en sus relaciones con otras ciudades de otros países; el derecho de los ciudadanos de desplazarse y encontrarse libremente por encima de las ideologías: la lucha permanente contra toda forma de racismo, fascismo, imperialismo y discriminación y, finalmente, detener la carrera armamentista.
El instrumento principal son los “hermanamientos” entre ciudades de diferentes países, culturas y nivel de desarrollo.
En la década de los 80 se inició la incorporación de los municipios latinoamericanos y se acuñó el término de “hermanamiento-cooperación”, con ayudas concretas y financiamientos compartidos para proyectos de desarrollo local.
Recordemos que en mayo de 2004, ambas organizaciones acordaron fusionarse para crear la Unión Internacional de Ciudades y Poderes Locales, una especie de ONU municipal, con sede en la ciudad de Barcelona que, seguramente, tendrá repercusiones en las relaciones internacionales y en la propia cooperación descentralizada.
c) La cooperación intermunicipal cultural: UCCI
La Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.) fundada en el año 1982, se define como una organización internacional, no gubernamental, de carácter municipal, sin ánimo de lucro.
Agrupa a las siguientes 26 ciudades iberoamericanas: Asunción, Barcelona, Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, Caracas, Guatemala, La Habana, La Paz, Lima, Lisboa, Madrid, Managua, México, Montevideo, Panamá, Río de Janeiro, San Francisco de Quito, San José de Costa Rica, San Juan de Puerto Rico, San Salvador, Santiago de Chile, Santo Domingo, Sao Paulo, Sucre y Tegucigalpa.
El 25 de enero de 1989, la UCCI fue admitida como Miembro Consultivo del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de la Organización de las Naciones Unidas.
En la IX Asamblea Plenaria de la Unión (celebrada en Río de Janeiro, el mes de julio de 2000), se puso de manifiesto la vigencia del objetivo fundamental de la organización, buscar, desde la unión de intereses, soluciones similares a problemas que son comunes a todas las ciudades.
d) La cooperación intermunicipal integral: Urb-Al
Urb-Al es un programa de cooperación económica, descentralizado y horizontal, de la Comisión Europea sobre temas claves de las políticas urbanas. Pretende abrir posibilidades a las colectividades locales de Europa y América Latina de convertirse en actores directos de la cooperación internacional.
En base a las experiencias de cada uno de los países miembros y de la propia Comisión Europea, el año 2000 llegó a definirse mejor el contenido de la cooperación descentralizada, como un nuevo paradigma que predicaba el desarrollo participativo y la asunción de papeles por los agentes locales.
La apertura de la cooperación a una amplia gama de agentes ha sido una tarea difícil. Pero los retos planteados por la mundialización y la lucha contra la pobreza rompen las barreras entre los agentes y alimentan la búsqueda de nuevas asociaciones público-privadas. Han visto la luz programas de cooperación descentralizada más sofisticados. Se considera que la cooperación descentralizada se propone contribuir "a suscitar un verdadero cambio a largo plazo de los procedimientos de la Unión Europea (UE) en cuanto a cooperación".
Los agentes están también en el centro del debate y la UE se ha comprometido a promover una asociación pluralista y la cooperación descentralizada.
3.2. Ejes prioritarios de Intervención
Los programas de cooperación descentralizada en materia de participación ciudadana se han articulado en especial bajo tres ejes prioritarios de intervención:
• Como un apoyo al proceso de descentralización destinado a la aparición de sistemas de gobernación local legítimos y eficaces. Las acciones en este ámbito podrían dirigirse al refuerzo de las colectividades locales o territoriales y de sus capacidades; a la promoción de sistemas de gestión participativa del desarrollo local; al refuerzo de las capacidades de la población para participar en estas nuevas instituciones; ya la promoción de nuevas asociaciones entre el Estado central, las autoridades locales y los agentes descentralizados.
• Como un apoyo a iniciativas y dinámicas de desarrollo local para garantizar la coherencia de acciones puntuales (microrrealizaciones, acciones ONG, hermanamientos) en un marco espacial determinado. A este respecto, las acciones podrían referirse al desarrollo de dinámicas de concertación y de espacios de acción entre los agentes; al apoyo a la formulación y la aplicación de planes de desarrollo; al refuerzo de los servicios de base viables y perennes; y a la puesta a disposición de fondos flexibles para reforzar iniciativas y dinámicas sociales emprendedoras y creativas.
• Como un apoyo al diálogo político y social con el fin de garantizar la participación temprana de los agentes descentralizados en la formulación de las políticas y la programación. Las acciones en este ámbito podrían contemplar la puesta en red de agentes descentralizados a nivel nacional o regional; el refuerzo de las estructuras y capacidades de organismos intermedios para participar en el diálogo; la promoción de procesos y mecanismos de diálogo formales o informales; y la organización de mesas redondas sectoriales.
Estos ejes prioritarios están vinculados íntimamente, con lo que el reto está en articular la participación ciudadana con el desarrollo local y la descentralización en función de la situación de cada país, región o localidad. En los países embarcados en una profunda descentralización, la UE podría favorecer la puerta de entrada del apoyo directo a las instituciones locales. En los países donde esta voluntad/capacidad política falta, sería necesario apoyarse en la sociedad civil.
Para América latina, como ya hemos señalado, es fundamental reconocer el rol de los gobiernos locales democráticos por aplicar las cuatro dimensiones de la gestión que son claves para el éxito de la cooperación descentralizada:
4. Los retos de la Cooperación Descentralizada en el ámbito de la Participación Ciudadana.
Reconocemos que el concepto de Cooperación Descentralizada es una respuesta innovadora a las limitaciones que tuvieron las fases anteriores de la cooperación internacional. El planteamiento de una cooperación sustentada en la descentralización territorial y en la relación directa con los agentes locales como una estrategia complementaria (pues no se plantea como sustituta de la cooperación entre estados) para alcanzar el desarrollo, ha sido reconocida casi en forma unánime por las diversas agencias de cooperación, al considerar los espacios locales como los lugares de experimentación para el logro de los Objetivos del Milenio, como señalamos anteriormente..
Este enfoque, no obstante, asume una serie de consecuencias, que no siempre todas las partes involucradas tienen presente. En primer lugar, implica la urgencia y la obligación de una determinación o una voluntad política en los gobiernos regionales y locales acerca del nuevo rol que deben desempeñar en el campo de la solidaridad internacional y la cooperación al desarrollo. Asumir la cooperación internacional como una política propia de la corporación, vinculada y estrechamente ligada al resto de políticas regionales o municipales, no es exigible solo a las entidades otorgantes, sino también a los gobiernos subestatales receptores quienes, y particularmente con mayor énfasis, deben ampliar una frecuente visión localista y asumir una perspectiva global. Solo así es posible definir objetivos y prácticas comunes en los diversos espacios de cooperación.
Una siguiente consecuencia es que la cooperación descentralizada no puede sujetarse a un modelo único de intervención. Pero no queda ninguna duda que la diversidad de experiencias, realidades y niveles de evolución en los diversos planos, exigen reconocer múltiples variantes en las formas de cooperación. Está claro que tampoco se puede caer en el otro extremo de las particularidades que pueden derivar en un inmenso caos, peligro al que no estamos inmunes si se considera que varios autores reconocen la dificultad, si no imposibilidad, de conocer o calcular el volumen de la cooperación.
Finalmente, es imperioso romper el modelo asistencialista de la cooperación (por el cual no se ve el asunto como propio y más bien como un compromiso colateral), y llegar a una resuelta culminación de lo que se ha llamado el tránsito del “hermanamiento” al “partenariado”. Reconocemos que una modalidad excelente es la construcción de redes de ciudades para la interacción local, pero éstas no deben enfocarse solo en las obras o servicios locales por sí mismas, sino que deben articularse que atentan contra el crecimiento económico provocando inestabilidad política y social, y afectando la gobernabilidad y la democracia, las cuales más bien requieren fortalecerse.
Por otro lado, una mayor influencia en la opinión pública es necesaria y útil para ir generando corrientes favorables en la ciudadanía europea. Obviamente, se requiere resolver un problema previo: no puede haber comunicación de los logros si no hay información precisa. Resulta un déficit que solo existan datos muy dispersos que no permiten tener una idea exacta de cuanto representan los niveles de la cooperación tanto en términos cuantitativos como cualitativos. Es cierto que ya se van tomado decisiones como EuropAid, el Centro de Documentación Urb-Al y el Observatorio UE-AL, lo cual pretende dar soluciones en éste aspecto, pero tampoco puede esperarse tener todo el acerbo de información y experiencias debidamente sistematizado para recién proceder a una mejor comunicación a la opinión pública.
La gestión de la cooperación en los países receptores tiene un tema crucial a resolver, y es la capacidad de gestión de los agentes locales. No se cuenta con personal especializado, y es generalizada la limitación de recursos humanos, institucionales, tecnológicos y financieros que reducen capacidad de gestión.
Si partimos del supuesto de que la cooperación tiene sentido si propicia la capacidad de las colectividades locales para generar procesos endógenos de desarrollo, debemos reconocer que en el caso de América Latina, el peso de las políticas nacionales es todavía muy fuerte y pueden, de hecho sucede en no pocos casos, obstaculizar la acción de las colectividades locales. Recientemente, en el Perú, se viene dando una campaña de hostilización a los organismos no gubernamentales de desarrollo, que si bien partió de un conflicto localizado (las empresas mineras con ONGs ambientalistas) se proyecta en forma general, afectando sin duda las libertades de asociación y expresión de estas entidades.
Esto requiere una visión más compleja de la actuación de los actores de la cooperación: requiere un mayor involucramiento de las entidades locales en el ámbito internacional para generar alianzas y respaldos que eleven la capacidad de incidencia, acción concertada entre todos los agentes cooperantes para lograr un entorno nacional benévolo cuando no proactivo a favor de la descentralización o la acción municipal, y permitir articular las capacidades y experiencias de los niveles de gestión nacional con los recursos regionales y locales para impulsar su propio desarrollo y para mejorar la sinergia entre actores locales, los que con mucha frecuencia se colocan o actúan en función de la dinámica política o social a nivel nacional.
La evaluación que tienen diversos autores sobre la cooperación, es que en general, se reconoce que en los proyectos no aparece un interés específico de los gobiernos locales por incorporar metodologías participativas con la ciudadanía en sus gestiones locales. Es cierto que se empieza a encarar el tema (lo que implica una apertura de los actores políticos al campo de la participación ciudadana) pero la realidad es que el balance aún es deficitario.
Esta evidencia hace necesaria explicitar una premisa: la responsabilidad política y operativa de incorporar la dimensión participativa en sus respectivas gestiones la tienen los gobiernos locales, no la ciudadanía. Si bien ello nos remite casi de inmediato al rol que deben tener las colectividades políticas en la preparación de los cuadros gobernantes, nos parece que la cooperación debe ser más aguda en los procesos de modernización institucional de las entidades locales, pues no se trata solo de limitaciones en la teoría y praxis participativa de la dirigencia política, sino también en la burocracia regional y municipal.
No es novedad la existencia de una cultura organizacional municipal que no facilita la expansión de una cultura de participación en toda la institucionalidad local. Por ello, es clave la capacitación y formación de recursos humanos municipales en gestión participativa y con capacidades para la generación de consensos con la ciudadanía. En niveles más especializados de los equipos laborales se requieren planes de formación en Administración y Gestión Pública.
Pero el mayor impulso para una visión participativa de la gestión local proviene de los nuevos desafíos que deben encarar los gobiernos regionales y locales. La descentralización, las nuevas agendas sociopolíticas, la fragmentación del tejido social, pueden asumirse como oportunidades para la incorporación de nuevas modalidades de gestión participativa en las estructuras municipales, de modo que los problemas locales, en sus nuevas complejidades, sean atendidos y resueltos de manera mas eficiente, democrática y transparente, con estrategias compartidas con los actores locales.
Se hace pues indispensable no sólo la presencia y participación de nuevos actores locales (hay nuevos problemas que aquejan a colectividades o sectores poblacionales diversos), exigencia que debe consagrarse en los proyectos de cooperación, sino también es vital profundizar en lo que llamaríamos una metodología participativa, es decir, la implementación de estrategias facilitadoras de incursiones en el campo de la participación ciudadana y la gestión participativa durante todo el proceso de ejecución de la cooperación.
Finalmente, y en parte por nuestra experiencia personal, consideramos que la cooperación debe dirigirse a priorizar las experiencias ligadas al desarrollo económico local, y en las cuales la participación ciudadana adquiere una doble dimensión: la de ciudadanos y la de productores, lo que enriquece y da potencialidad a las intervenciones. Los nuevos proyectos deben ser espacios propicios para incorporar metodologías de participación con la ciudadanía y al mismo tiempo, generadores de una vocación productiva en base a la economía local que genere recursos concretos a la población. No debe dejarse de lado también, la importancia de las nuevas tecnologías de la información en los proyectos de desarrollo locales.
En conclusión, una articulación estratégica entre gobiernos regionales y locales y la sociedad civil (y añadiría el sector privado), para la participación ciudadana, aumentarían los ratios de éxito en las intervenciones locales, propiciaría respuestas creativas a los problemas locales, y garantizaría la sostenibilidad de las acciones y programas de desarrollo de cada localidad.
5. Conclusiones y Perspectivas.
5.1. Uno de los aspectos más importantes de la constatación de las nuevas prácticas de la cooperación descentralizada y de la participación ciudadana es que se da en los dos espacios, territorios y sociedades por lo que, indudablemente, es posible y necesario definir objetivos y prácticas comunes en ambos espacios de cooperación. No se puede separar la cooperación descentralizada ni la participación ciudadana de una visión y de un concepto del desarrollo (local, nacional y mundial). Por el contrario, las condiciones son cada vez más favorables para elaborar proyectos comunes por encima de las fronteras y de situaciones económicas desiguales.
5.2. Es necesario fortalecer la institucionalidad democrática con los diferentes proyectos de cooperación descentralizada. Este es un aspecto cualitativamente distinto que debe ser evaluado y asumido por todas las partes involucradas en los proyectos de cooperación. En un mundo globalizado, con centros de poder omnipresente y difuso a la vez, las instituciones democráticas locales son una fortaleza real para no sucumbir ante la masificación y la falta de espacios de participación directa. La institucionalización democrática garantiza la continuidad de la participación personal, garantiza objetivos de mediano y largo plazo, y garantiza una mejor evaluación de la propia cooperación. En el caso que nos ocupa, ello significa fortalecer las instituciones y organizaciones locales.
5.3. Incorporar a los nuevos actores sociales y sus líderes en los proyectos de cooperación descentralizada, fomentando el intercambio desde los diferentes territorios y sociedades. El conocimiento directo entre líderes/lideresas locales, las pasantías a partir de proyectos y prácticas comunes han resultado sumamente beneficiosas para ambas partes, generando niveles superiores de conocimiento y de conciencia ciudadana ante los problemas del desarrollo y sus alternativas.
5.4. Partiendo de la misma participación ciudadana, profundizar en la metodología participativa de los proyectos de cooperación. Significaría un avance ya que, como señalamos en las páginas precedentes, ha habido una preocupación y un interés real en considerar la opinión de las partes en lo referente a objetivos pero no ha sido lo mismo en relación a los métodos que se aplican en todos y cada uno de los proyectos. Los responsables de ambos lados deben considerar también métodos participativos en el conjunto del proceso, no solo al inicio y al final del mismo.
5.5. Priorizar experiencias ligadas al desarrollo económico local. Sin abandonar los proyectos sociales, educativos, culturales, etc., apoyar los procesos de generación de economía local con participación directa de los ciudadanos es fundamental, ya que animan a estar presentes en los procesos económicos desde lo local con visiones nacional y mundial, incorporando al sector empresarial de ambas sociedades, sector que ha estado ausente o separado de la cooperación al desarrollo.
5.6. Otro eje importante en la relación entre cooperación descentralizada y participación, es el apoyo a campañas de dimensión internacional, con el fin de influir en los modelos de desarrollo. Con esta visión, es importante unir la cooperación descentralizada a programas internacionales o mundiales como los Objetivos del Milenio, propuestos por la Organización de las Naciones Unidas, la Agenda 21 o la Lucha contra la Pobreza, ya que contribuyen a fortalecer una conciencia solidaria más allá de cada una de las fronteras de nuestros propios países desarrollados o no.
5.7. Incluir las nuevas tecnologías de información como objetivo y como ayuda a la participación en los proyectos de cooperación descentralizada. A estas alturas, nadie duda de esta gran necesidad. Cuando hablamos de desarrollo, de participación, la información y la comunicación son absolutamente necesarias para la democratización de nuestras sociedades y todo ello comienza en lo local. Desde uno y otro lado del proceso de cooperación debemos adelantarnos, con visión integral, a los avances y consecuencias de la tecnología en todas sus dimensiones ya que su crecimiento, expansión y desarrollo está influyendo en nuestras sociedades y en la calidad de la participación.
Siglas usadas:
Organismos No Gubernamentales (ONGs) Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) Comisión Económica para América Latina (CEPAL) Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Banco Interamericano de Desarrollo (BID) Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) Federación Mundial de Ciudades Hermanadas (FMCU) Unión de Ciudades Capitales Iberoamericanas (U.C.C.I.) Consejo Económico y Social (ECOSOC) Unión Europea (UE)
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